养老改革曲折路

　　德国改革之所以被民众接受，要追溯德国的一个基本理念：社会伙伴。雇主、工人和国家是伙伴关系，有责任共同保证养老体制的健康运行

　　在首都柏林中心的亚历山大广场，每周一的晚上6点都会举办一场规模不等的示威活动。人们抗议着六年前已基本完成的社会养老改革，即便这场改革目前已初获成效。分析认为在即将进行的议会选举中，社会民主党如果表现不佳，与这场由社民党所力推的改革脱不了干系。

　　但德国得以在横扫欧洲的债务危机中独善其身，担当着欧洲经济的发动机，这场十余年前开始的改革功不可没。

　　德国是现代福利制度的摇篮，西欧福利国家的模式皆以此为源头。19世纪后期，当时的首相俾斯麦颁布一系列法律，保证工人能够安然度过病患、失业或年老等人生的脆弱时刻。从享受着最优厚福利的国家，转身为削减养老福利的先驱者，甚至成为寥寥无几提高退休年龄的工业化国家之一，反对声音之大可想而知。即便如此，德国这一次改革虽经数轮才得以完成，期间也少不了妥协，但终究将改革完成。

　　目前德国降低了企业对养老金的支付，削减养老金水平，确立起政府、企业和个人各自承担责任的三支柱体系。而诸多欧洲国家，面对强大的工会压力和持久罢工，政府往往选择妥协，改革半路夭折。

　　德国联邦劳工及社会事务部(下称德国劳工部)国务秘书安妮特·尼德弗兰克(Annette Niederfranked)对《财经》记者表示，改革之所以被民众接受，要追溯到俾斯麦时期在建立社会福利国家的同时，也建立了一个基本理念：社会伙伴(Social Partnership)——即雇主、工人和国家是伙伴关系，有责任共同保证养老体制的健康运行。

　　分阶段改革

　　德国公共养老金制度曾经是世界上最慷慨的福利制度之一。在上个世纪80年代的顶峰，德国一位拿平均工资的普通全职工人退休后获得的养老金是工资的70%，远高于美国的40%。

　　此时一些人口趋势研究报告为这般慷慨的制度敲起警钟。德国的生育率很低，在欧盟国家中也居于倒数。再加之不断增长的平均寿命，人口结构将从2010年开始明显恶化。到2030年，适龄劳动力人口将从4200万减少到3300万，赡养率将从55%几乎翻倍到115%。

　　德国采用的是典型的现收现付型养老体制，由在职的一代赡养已退休的上一代，以支定收，基本没有结余。在这种模式下，115%的比例将必然引发养老金难以持续的财政危机。

　　尼德弗兰克对《财经》记者表示，德国从2001年到2004年的这一轮养老制度改革意在让这套体系与人口变迁相适应，在代际之间取得平衡。

　　虽然是看到了长期的趋势所在，但也惟有眼前的急迫感才能让政客们下定决心，对现有的制度开刀。

　　与现在德国的无限风光相比，上世纪90年代初刚刚完成两德统一的德国却是欧洲大陆经济发展最暗淡的一块，统一后十年的平均经济增长率仅为1.95%，失业率从1994年开始持续超过10%，最高达到过12.7%，德国的社会市场经济模式受到质疑。

　　1998年社会民主党的施罗德一上台，就开始推动德国社会福利保障制度的改革，养老体制改革是重头戏。时任德国劳工部长里斯特(Walter Riester)在2000年秋天提出了第一份改革草案，经过一年的讨价还价在上议院得到批准，但改革的措施已经大打折扣。

　　“很多具体措施在最后一刻与工会妥协而放弃，因此在缩减开支、降低赤字上没能发挥太大作用……但2001年的改革却具有实质意义，强调了降低法定国家养老金比例，加强个人和公司养老金的比重，建立德国养老制度三支柱的体系。”普朗克社会研究所(Max Planck Institute for the Study of Societies)的布斯迈尔(Marius R. Busemeyer)认为。

　　此前德国养老体系虽然也已经存在国家法定养老金、企业年金和个人保险三个部分，但由于国家法定养老金占到绝对多数，另外两个支柱，尤其是私人养老保险几乎可以忽略不计。当时德国退休人员85%的收入都来自于国家法定养老金，相比之下英国为65%，美国更少只有45%。

　　里斯特改革的主旨就是要将私人部分切实建立起来，他计划从2008年开始，政府通过减税或直接资助的方式每年投入200亿德国马克(当时相当于90亿美元)，激励人们最多拿出收入的4%参加私人养老金，同时逐步将法定养老金的比例减至60%。

　　2001年的改革还以法律形式确定了劳动者和雇主共同支付的养老金贡献率上限：在未来20年不得超过20%，2030年不得超过22%。根据德国劳工部在1987年所作预测，如果不进行任何变革，在人口结构变化的前提下，要想让现收现付的养老体制避免入不敷出，企业和员工共同支付的养老金贡献率从1990年将持续增长，如果经济前景不佳，到2030年贡献率将超过40%，即使是在年景好的情况下，2030年的贡献率也会超过35%。

　　尼德弗兰克对《财经》记者表示，改革的一个主要目标是降低企业养老金缴纳比例，“这关系到德国工业的健康”。经过多次调低，目前养老金缴纳比例为18.9%。

　　但2001年的改革并没有解决养老体系财政长期不可持续的问题。2003年秋天，财政危机再次袭来，养老金赤字达到80亿欧元。

　　此时施罗德政府逐渐站稳脚跟，而且在2001年改革气氛的烘托下，人们对改革的接受程度提高，施罗德筹措新一轮改革，直接碰触人们的利益，解决因人口老化产生的养老金寅吃卯粮问题。

　　实际上在1999年时，就有提议将人口因素加入到养老金计算公式当中，但因受到阻力而遭摒弃。2004年改革的一个重要突破，就是将这样一个因子引入。德国通过名为《养老可持续法》的改革法案，引入可持续变量，将养老金的多少与失业率和寿命长短挂钩。这样一来，当失业率增加，以及平均寿命预期升高时，养老金就会降低。

　　布斯迈尔表示，与2001年的质变相比，2003年和2004年的改革从“量上”缓解了养老金资金缺口的问题。接下来，政府将直面提高退休年龄这块难啃的骨头。

　　别无他路

　　养老金可持续通常可以通过降低养老金水平、提高缴费比例，或提高退休年龄实现。学术研究普遍认为，提高退休年龄是最有效的方法之一。欧盟委员会早在2006年7月计算得出，如果能够延迟一年退休，不需降低养老金的水平，养老金开支的削减规模就可以达到将近GDP的1%。

　　但直到现在，欧洲范围内提高退休年龄的国家仍然寥寥无几，各国在动用这个利器之时都格外谨慎，因为愤怒的选民或许就会在下一次选举中，将推行改革的执政党选下台去。

　　部分原因在于，前两项政策可以通过许多隐秘的方式实现，例如改变税收规则。而提高退休年龄最为直接，因此所受阻力也就最大。

　　根据欧盟委员会在2004年和2005年的研究，大多数欧洲公民更倾向于缴纳更高的养老金税率，或者在退休后少拿一些养老金，而不愿意提高退休年龄，只有不到五分之一的人接受工作更长的年份。

　　德国在21世纪初面临的情况是，前两次改革已经设定了养老金缴费率的上限，以及养老金替代率的最低下限。两个选项已经用到极致，德国别无他路，提出了推迟退休年龄，成为了欧洲福利改革的先头兵。

　　德国经济决策的核心“智脑”，经济专家委员会的主席吕鲁普(Bert Rürup)及其委员会根据财政预测得出结论认为，从长期来看，除了将退休年龄从65岁提高到67岁，别无他法。

　　这一结论得到了当时社民党政府的认可，但由于近八成的民众反对，该提议没能第一时间落实。但2004年颁布的《养老金可持续法》还是留下了机会窗口——每隔四年，联邦政府将审视是否需要提高退休年龄。

　　这段时间养老金的另一个财源，国家拨款也受到限制。德国法律规定养老金约20%的收入来自国家财政拨款。从2002年到2005年，每一年德国的债务状况均超过了欧元区设定的红线，而当时公共支出的30%都花在了对养老金的补贴上。

　　十年前德国曾面临过如今南欧国家所受压力，实施财政紧缩的压力迫在眉睫。在2005年议会选举的选战中，两个主要竞争政党社会民主党和基督教民主联盟都强调实施紧缩措施的必要性，承诺不再向公共养老金转移更多的财政收入——在竞选结束后，两党组成的大联合政府很快就提高退休年龄达成共识。

　　两党同意2007年完成法律程序将退休年龄从65岁提高到67岁。为了减少来自小党派和民众的压力，改革设定了很多过渡性措施，例如已经缴纳养老金45年的人群不受此规定的限制，以及为整个改革设定了长达20余年的过渡期。

　　改革从2012年正式开始，并采用逐步过渡，即将延长的两年分为24个月。前12个月，用12年的过渡期，即每年在上一年的基础上增加1个月的工作时间。这样在2024年即可过渡到66周岁时退休。后12个月分6年过渡完，即每年在上一年的基础上多工作2个月方可退休。这样到2031年时即可执行67岁退休的制度。

　　尼德弗兰克回顾过去十年的养老体制改革，认为最成功之处，是降低了公共开支的比例，目前政府用于社会福利的开支是GDP的30%，其中养老金只占10%。

　　第二个成功之处，则在于三个支柱的建立改变了人们的观念。“我们的理念是要人们自己作决定，让这套养老体系成为一个主动(active)的体系。国家公共保险可以保障基本生活，但如果想过和现在一样体面的生活，那就需要自己投资或者参与公司的年金。”尼德弗兰克说。

　　目前，德国工会基本已经接受了将退休年龄提高，但仍提出了改良意见，其中首推应对从事不同工种的工人实施区别的退休政策。德国最大工会之一金属产业工会(IG Metall)慕尼黑总部主任穆勒(Wolfgang Müller)提出，对于处在建筑业、装备线上等从事体力劳动的工人来说，他们无法像白领一样到67岁才退休，但在新规定下，提前退休实际上就意味着降低养老金水平。据他估算，在改革前蓝领工人的替代率超过50%，现在不足40%，未来十年将会有更大的影响。

　　此外，虽然三支柱养老体系已经建立，但私人养老一环还较为薄弱，不足以填补公共养老金减少所带来的经济损失。据估算，到2030年养老金的替代率将从改革前的近70%下降到52%。

　　德国允许人们自愿选择私人养老计划。在2001年进行改革时，德国提出以国家补贴和减税两种形式，激励人们参与私人养老。德国经济研究院(DIW)在改革推行十周年之际的研究报告指出，目前共有1500万人参与了私人养老，要比德国当时预计的少了60%。

　　这其中有德国人倾向于保守理财使然，也有机制设计的不足：要享受到政府的激励措施需满足严格的条件、保险公司收受的保费过高，以及保险产品收益率过低，导致私人养老金实际参与者能得到的回报率很低。德国经济研究院在其报告结尾揶揄道，“与其参加政府鼓励的私人养老金计划，还不如把钱放在自家的存钱罐。”

　　尼德弗兰克总结认为，此后一段时间可能还需要对细枝末节问题进行修改，例如加大对贫困人群的资助，但从大局来看，德国此轮因应人口结构变化而进行的养老金改革已经几近完成。

　　与工会决裂？

　　改革虽然让德国经济受益匪浅，但改革的主导者社会民主党却由此大伤元气，与本来的票仓工会组织翻了脸。穆勒告诉《财经》记者：“这一系列改革破坏了工人和资本之间的平衡，工人处在弱势。因此工人们都认为被社民党欺骗了，导致现在他们的支持率只有不到30%。”

　　但即使工会也已经承认在德国提高退休年龄的必要性，原因是这一系列改革确实有助于减轻企业的负担，提高其竞争力。

　　在德国人看来，想要解决养老金的问题，良性的就业环境必不可少。更多的人在工作岗位上，缴纳养老金，才能进一步稳定养老金体系。

　　德国改革虽然历经几次坎坷，但最终仍得以实现，在欧洲这个福利传统浓重的地方难能可贵。布斯迈尔以法国等国改革屡试屡败的经验作为比较，称“在德国，没有哪次养老金改革是完全失败的，当然政府要进行妥协，但到最后，政府至少可以宣称取得了部分胜利”。

　　尼德弗兰克认为，德国改革之所以能被民众接受，得益于社会伙伴的基本概念， “其核心在于，不应一味依赖于政府，认定政府有责任保护一切”。

　　这一理念也反映在德国养老金的管理机构上。与其他大部分国家不同，德国的养老金管理机构德国养老保险机关联合会(Federation of German Pension Insurance Institutes，德语简称VDR)是一个自治机构，由工会和企业各自选出一半的人选组成，养老金管理上的决策都由这个联合会作出，政府在联邦层面和州层面只负责这些决策的执行，以及日常工作。

　　在德国企业内部，这样的理念也同样存在。任何一个上市的德国企业或有限公司，都要建立一个监管理事会，由劳方和资方各占一半组成，企业的重大决定都由这个理事会以共识基础作出。身为工会代表，穆勒就曾经劝说工人们接受一定幅度的减薪，否则这家汽车厂商在该地的工厂就会遭到关闭。

　　德国在劳资关系上的处理，是投资德国的洪钢考虑的一个重点因素：在日耳曼民族的文化中，呈现出制衡和协商的平衡性，既不像英美盎格鲁-撒克逊文化一样过于强调制衡而失去效率，也不是东亚文化中因太过强调协商，而有对工人利益保护不足之虞。洪钢是纷美包装有限公司(00468.HK)主席兼执行董事，在德国萨克森—安哈尔特州进行投资。

　　“在处理现代重大矛盾劳资关系上，德国相对来说是比较中庸平衡的，这是德国模式最重要的东西。”洪钢说。

　　本刊记者王宇对此文亦有贡献