证监会人士细说证券市场法制建设 为了明净天空 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年09月28日 14:00 21世纪经济报道 | |||||||||
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本报记者 亚枫 北京报道 就在《证券法》修改高歌猛进的时候，证券市场法制建设梳理工作，在证监会内部渐次展开。 “我们所做的工作，是不断加强基础性制度建设，推动我们的证券市场始终沿着法
事实上，自打资本市场诞生之日起，这片天空就从来没有因为自我的新陈代谢而变得明净，为此，美国的开国元勋杰弗逊总统毫不客气地说，纽约是“人类本性堕落的大阴沟”。 中国资本市场的优势就在于，不必经历其他证券市场长达百年的自我探索，能够在吸取他人的经验下趋利避害，尽管，这种优势会因为某些客观因素制约而打了折扣。 规矩的“立”与“废” 一如其他资本市场一样，中国的资本市场设立之初，证券立法也经历了一段高峰时期。 1992年以前，我国证券市场处于地方试点阶段，证券立法主要体现为地方立法。当时上海和深圳等地就先后制定了有关股票发行、上市、交易的制度以及规范股份有限公司和证券经营机构的一系列规范性文件。 1992年至1998年，形成了以国务院及其证券委(包括其执行机构证监会)的行政立法为主体，各相关部门在其职责范围内进行相关部门立法的局面。这一阶段可以说是在国务院统一宏观管理下的协调立法。 变革发生在1998年。 《证券法》颁布后，国务院重新制定了证监会的“三定”方案，授予证监会统一行使证券市场监管权，建立了实质意义上的集中统一的证券市场监管体制，证券市场的规章制定集中到证监会层面，分层级的证券立法体制正式确立。 据统计，截止到2004年底，现行有效的证券市场法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件约350件，构成了证券法律规范的基础，其中证监会单独或者联合相关部门发布的规章及规范性文件达316件。 这期间，证监会完成了五次规章清理工作。 与此同时，“行政审批制度改革，是近年来国务院推进依法行政的重要方面。对于证监会而言，更是触及到监管者的执法理念。”证监会人士分析说。 经过清理，证监会先后分三批共取消和调整了114项行政审批项目，其中，取消101项，移交自律组织管理7项，下放管理层级6项。取消和调整管理方式的行政审批项目占原有行政审批项目的三分之二。 “事实上，行政审批的清理主要集中在市场主体行为的审批上，而在关系到重大社会风险事项等方面的监管却是在不断加强的。”证监会人士透露。 一个显而易见的趋势是，目前，证券市场的监管已不仅仅体现在被监管公司本身，证券公司、基金公司、期货公司等市场主体的股东情况，亦纳入到证券监管体系之内，并延展到实际控制人层面。 “如果股东是不规范的，就很难保证这些股东控制下的公司能够规范运作，”证监会人士分析说，“因此，有必要将这些公司的股东纳入到监管范围之内。” 行政处罚执法“持续高压” 近年来，中国的资本市场正经历着一种强烈的反差。一方面，证券立法数量大增；另一方面，证券违法事件也水涨船高，从中科创案起，到银广夏案、蓝田案，直到去年的德隆案，一波接着一波，声势也渐趋浩大。 “这恰恰体现了中国资本市场的变化，有法可依之后，违法事件必然在短期内呈现增多的趋势。”业内人士分析说。 实际上，自1992年成立以来，证监会通过行政处罚执法工作，查处了大量证券违法违规活动，处罚了大批违法机构和个人。 经统计，从证监会成立至2005年6月底，共公布了438个行政处罚决定，涉及536家单位、1066名个人，包括上市公司高管人员497名，证券公司高管人员98名，期货公司高管人员32名，其他中介机构人员56名。 从受处罚的行为类别来看，违反信息披露行为共计110件，操纵市场行为共计19件，内幕交易行为共计7件，期货违法行为共计44件，其他证券违法行为198件，移送司法机关查处的案件共86件。 在行政处罚过程中，行政处罚法要求的程序“一个都不能少”，有的还要告知听证权利，组织听证会等。只有走完了行政处罚法规定的程序之后，才能最终作出处罚决定。“因此，一套程序走完，要查得对、审得对，处罚得当，还要考虑时效，确实是有难度的，工作人员的压力很大。” 为此，证券行政执法确定了“铁案”原则、效率原则和坚持分工协作、监督制约原则。铁案原则是第一位的，在此基础上，提高执法效率。 近年来，证券市场的另两个现象值得关注： 其一，很多有影响的大案、要案的最终审理过程中，往往会出现关键人物“缺席审判”的情况，庄家吕梁胜利出逃、亿安科技元凶罗成不知所踪、达尔曼原董事长许宗林逍遥国外。 “我们也不愿意看到这种情况，”证监会人士表示，“这涉及到法律权限的问题。按照现在的规定是要走一定程序的，如果需要冻结财产、限制人身自由，需要向法院申请或者移交公安机关。尤其是限制人身自由方面，除了个别机关，一般情况下是不会授予行政机关的。” 其二，证券市场的行政处罚执行效率偏低。 “在我们决定处罚的时候，对方已经罚无可罚了；也有的在处罚的时候，对方不予配合，只能向法院申请强制执行。”证监会人士表示。“其实处罚执行难是全国性的问题，更是系统性的问题，不仅仅需要证监会的努力，更需要全社会的协同配合。” 针对这些情况，证监会正加强两方面的工作建设： 一是，行政处罚信息公开化、透明化，让市场更多地了解这些违法者的违法事实。近期，中国证监会网站上公开了2002至2005年的证券市场违法违规处罚决定。 二是，监管手段现代化，用更加完善的手段对主体行为进行监管。 执法权限“加强与规范” 从今年5月起开始的股权分置改革，引起了中国资本市场最为深层次的变革。以股权分置改革为契机，中国资本市场的诸多改革随之展开。 6月2日，在世界交易所论坛上，尚福林指出，要抓紧完善有助于保护投资者权益、推动资本市场稳定发展的相关法规。当前要积极做好《证券法》、《公司法》修改的相关工作为资本市场的改革发展提供强有力的制度保障。 他同时指出，在法规建设和市场监管方面初步建立了以《公司法》、《证券法》为核心的多层次法规体系和全国集中统一的证券监管体制。既然是初步的，必然要走向高级。 随后，在国新办新闻发布会上，尚福林指出了证券市场法律法规建设上的不足： 一是法规还有不完善之处，比如实施证券公司和上市公司破产，惩治大股东及内部控制人恶意掏空上市公司和证券公司，证券公司侵占客户资产问题，这些都缺乏明确的法律依据。 二是对一些性质恶劣、影响极坏的一些犯罪行为，比如说欺诈发行上市、操纵市场等等，法律规定的刑罚过轻。 三是投资者赔偿机制还不健全。上市公司因为欺诈发行上市、虚假信息披露等等，给投资者造成重大损失，投资者难以通过司法渠道得到应有的赔偿，客观上也使一些违法违规者漠视投资者的合法权益。 从执法方面来看，由于监管部门执法手段有限，同时也还存在着执法效率不高等等问题。 “针对这些问题，我们一方面根据现有的法律法规，要进一步完善证券期货市场的规章，细化操作规程，切实提高严格依法执法的质量。另一方面也在认真总结近些年来的监管实践，积极配合相关法律法规的修改和完善。目前，全国人大正在修改《公司法》、《证券法》等有关的法律。”尚福林同时表示。 而随着十届全国人大常委会第十七次会议对证券法、公司法修订草案进行第二次审议，有媒体报道说，证券法、公司法修订工作将于年底前结束。 在此次公司法、证券法修订工作上，证监会的执法权限将有望得以加强，但同时对证监会也规定了严格的执法程序。 更为可喜的是，随着股权分置改革的顺利推进，资本市场的问题日渐得到更加广泛的关注。借将资本市场推向健康稳定发展的东风，中国证监会可以借助已经取得的成果，加快推动资本市场法律法规制度建设的进程。对于此前市场一直企盼的集团诉讼、民事赔偿问题等重要制度建设，随着公司法、证券法的修改，也有望得以逐步实现和完善。 “从股权分置改革以来，证监会所表现出的决心和力度来看，法律法规制度的进一步完善，相当可期。”业内人士表示。 新浪声明：本版文章内容纯属作者个人观点，仅供投资者参考，并不构成投资建议。投资者据此操作，风险自担。 |
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