证监会行政审批制度改革取得重要成果

　　自2001年以来,按照国务院的统一部署和要求,中国证监会结合证券期货市场监管工作实际,大力推进行政审批制度改革,建立健全适应市场经济发展的行政审批制度,行政审批制度改革工作取得了重要成果。

　　一、证监会行政审批制度改革基本情况

　　我国的证券市场是在计划经济向社会主义市场经济转轨中建立起来的,初期阶段政府管理的色彩比较浓,加上证券市场本身具有高风险的特点,客观上也要求监管部门加强管制,因此,较长一段时间我国证券市场的行政审批项目总体上偏多。随着证券市场的逐步发展,行政审批事项过多、审批效率不高等种种弊端开始显露。这种状况与我国改革开放进入新的阶段,特别是与我国加入WTO的新形势的要求存在较大的差距,迫切需要按照市场规律和法治原则进行改革。

　　按照国务院的统一部署,证监会以贯彻行政审批制度改革为契机,对证监会行政审批项目进行了全面清理和分类处理:对于国际上通行且法律、法规有明确规定的资格准入管理,坚持保留许可制度；对于在我国证券市场发展过程中出现的阶段性问题,法律、法规有规定要审批的,切实需要防范风险的项目,在保留审批的同时,积极研究改进监管的方法、模式,争取逐步取消行政审批；可以由证券、期货业协会等自律性组织管理的事项,移交给自律组织管理；环节复杂的行政审批予以简化,取消一批由派出机构初审的项目,下放一批项目由派出机构独立审批；一些过渡性临时行政审批已无存在必要的予以取消；有碍市场竞争的审批一律取消；不符合行政许可法设定行政许可要求的审批项目一律取消。经过清理,证监会先后分三批共取消和调整了114项行政审批项目,其中,取消101项,移交自律组织管理7项,下放管理层级6项。取消和调整管理方式的行政审批项目占原有行政审批项目的三分之二。

　　二、证监会行政审批制度改革的主要做法

　　(一)认清形势,提高认识,转变观念,是做好行政审批制度改革工作的根本前提

　　要保证行政审批制度改革工作始终沿着正确的轨道推进,认清形势,提高对此项工作的认识,及时转变观念,是非常关键的第一步。行政审批制度改革是实现依法治国方略,建设社会主义法治国家的重要步骤,是我国社会经济发展到关键时期的必然选择,是对传统行政观念、行政体制和行政习惯的一次重大变革。推进行政审批制度改革,对长期以来行政主导色彩较浓的我国证券监管来说无疑是一个挑战,但是同时,它也为证券监管体制和监管方式的进一步改革提供了难得的契机和推动力。

　　随着改革工作的不断扩大和深入,经过不断的宣传、学习和教育,证监会各级领导、干部对行政审批制度改革的理解和认识不断加深,思想意识上逐步发生转变,认识上逐步统一。因此,尽管行政审批项目清理工作难度一批比一批大,证监会却进行得非常顺利,不仅毫不走样、实打实地完成了国务院行政审批制度改革工作任务,而且也为推进证券市场的改革和发展工作奠定了扎实的基础。

　　(二)从我国的实际出发,积极稳妥地对项目的废留进行科学论证,制定正确的改革目标,是做好行政审批制度改革工作的关键

　　提高认识,转变观念只是第一步。在具体开展行政审批项目清理工作时更要注意掌握好对项目的缜密研究和科学论证。我国的证券市场仍处于"新兴加转轨"的发展阶段,市场基础还比较薄弱,法制环境、诚信体制都还不十分健全,公众投资者的自我保护意识不强。在这种情况下,行政审批仍是一种非常重要的证券监管方式。因此,改革的目标不能脱离这一现实背景,凭主观愿望想取消什么就取消什么,想取消多少就取消多少,而是要基于现实的客观需要,把改革的力度、发展的速度和市场的可承受程度统一起来,通过把握一定的前瞻性和方向性,努力建立起与市场发展水平相适应的科学的行政审批设定和运行机制。

　　证监会在清理审批项目、研究处理意见时,采取了实事求是的态度,既注重积极发挥行政审批这种管理方式本身所具有的控制风险的功能,同时借鉴国际资本市场监管的通行惯例,确定了审批项目研究论证的原则,即:坚持对市场主体准入资格进行审批,坚持对关系到重大社会风险事项的审批,放松对市场主体行为的审批,通过制定行为规范并加强诚信教育和行政处罚对市场主体的活动进行监管。根据这一原则,证监会不仅顺利完成了对近200个项目的研究论证,准确提出了处理意见,而且对每一项取消和调整审批项目的后续工作衔接方案作出明确安排,有效防止了监管脱节,也方便社会公众及时了解情况。

　　(三)领导重视,组织有效,是做好行政审批制度改革工作的切实保障

　　为做好行政审批制度改革工作,证监会党委高度重视,专门成立了由会领导任组长的行政审批制度改革领导小组,安排了会机关处级以上干部参加的中心组扩大会议,邀请有关方面的领导和专家就行政许可法作专题报告,还多次召开主席办公会,讨论问题,研究具体的落实工作方案。领导小组下设办公室具体承担日常工作,会领导高度重视,对行政审批制度改革工作全局把握方向,会审改工作班子讲究方法,与会内业务部门加强沟通协调,与国务院审改办、法制办多汇报,主动争取指导,因此,证监会行政审批制度改革及行政许可清理相关工作准备充分,启动早,布置及时,基础工作做得扎实,整体工作处于主动地位。 

　　三、证监会行政审批制度改革工作取得的成效

　　推进行政审批制度改革是一项艰巨的任务,整个工作过程头绪繁多,需要关注每一个细节,同时因为很多方面涉及到对传统思维和工作方式的变革,推进难度也比较大。由于领导班子重视、指导思想正确、工作方法得当,证监会的行政审批制度改革工作取得了显著成效。概括地说,主要有四个方面:一是取消和调整部分审批项目,促进了市场竞争；二是减少审批环节,简化审批程序,提高了多方面的工作效率；三是由于主动放弃了那些不具有监管价值或者已落后于现实需要的项目,有利于调整监管力量,使有限的监管资源得到更合理的配置；四是促使证监会各级领导干部树立起依法设定审批权、行使审批权的观念,改变"加强监管就是强化审批"的固有思维模式,更加主动地在法律框架内创新监管方式。

　　取消审批项目只是行政审批制度改革的第一步,更重要的是要通过科学的监管方式加强监管,并且建立规范的行政审批制度。在这两方面,证监会也取得了明显的成效。

　　(一)分类处理取消和调整项目的后续监管措施,清理整合监管规定,有效防止监管脱节

　　分类处理取消和调整的审批项目,加强后续监管工作的针对性。在取消项目中,对于那些不再需要监管的项目,证监会即全部放开。对于仍需加强监管的,则以充分发挥市场制约机制的作用,利用市场力量规范当事人的行为为切入点,积极探索运用行政指导方式,完善间接管理、事后监管等手段,重点通过强化持续性监管和自律管理,加强监管系统内部各单位的监管合作,依法加重监管对象的报告义务,及时纠正不规范行为,对违法违规行为及时准确进行处罚,保证不因许可项目的取消和调整而出现监管空白。

　　对于移交给自律组织管理的审批项目,已通过授权交由协会独立实施,证监会则加强了对自律组织的业务指导和监督,如指导协会制定证券经纪和基金投资方面的格式合同,在全行业内推广。

　　对于下放管理层级的项目,为保证各派出机构保持统一的审核质量,相关业务部门制定了工作指引,并对派出机构人员进行全面培训。如在证券公司监管方面,就制定了明确的审核职责、审核程序、审核要求和发文要点,对于需派出机构出具意见的项目,也建立了电子邮件报告制度。

　　清理整合监管规定,制定监管规则。取消和调整审批项目后,原来的一些规定已经失效,需要及时清理。而有的项目则因单纯依靠临时性的后续工作衔接方案不能达到完全有效监管,需要制定新的监管规则。目前,基金、期货方面旧规章的清理整合和新规章的制定已基本完成,其余的正在按照证监会的立法计划顺利进行。已完成的新规则对许可的条件、程序、材料、时限、格式文本等做出了系统的规定,力求各项要求明确具体,审核程序清晰简便,利于操作。属于需要上位法修改的规定,也已提出立法建议。

　　发挥派出机构辖区监管的优势,形成行政审批工作上下协作体系。证监会在证券公司监管、上市公司监管和期货公司监管方面都已建立了辖区监管责任制,其中一个内容就是在保证审核时限的前提下,重要的甚至是全部的审核事项要由派出机构提出意见或建议,派出机构通过日常一线监管所掌握的信息,对审核事项发表看法,保证审批工作上下有效衔接,不因取消或调整审批项目而使工作发生脱节。

　　(二)以"程序规范、审核透明、运行高效、监督有力"为目标,建立健全行政审批规范运行机制

　　证监会于去年先后颁布了《中国证监会行政许可执法监督暂行规定》和《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定(试行)》等行政许可法配套办法,设立了统一的受理机构,为规范行政审批行为打下了重要基础。此后,证监会陆续建立了一系列制度,使证监会行政审批工作走上规范化轨道。

　　建立健全审批公示制度,实现审批的公开化、透明化。证监会将审批依据、审批机构、审批条件、审批程序、审批时限、收费标准、审批结果告知、申请人权利救济途径和审批责任等涉及审批的要素,通过机关公告、证监会网站、指定报刊媒体等便于查询的方式予以公示。例如,证监会在股票发行审核工作中,事先将审核项目、参加审核的发行审核委员名单予以公开,审核工作完成后立即通过媒体将审核结果向社会公布。

　　建立健全审批分权制约机制,形成参与审批运行全过程的所有人员与部门之间的制约链条。例如,审批事项实行两人分别审核、同一事项分专业审核；有的审批事项如期货经纪公司的变更事项、增设分支机构等主要交由派出机构审核,会机关通过备案审查或者复审等形式进行监督。

　　建立健全审批人员竞争上岗、定期轮岗和审批回避制度,把制度约束和自我约束有机结合起来。证监会通过审核工作人员竞争上岗的方式,提高审核工作人员的素质和责任意识,从人员的入口开始把好审批质量关。例如,证监会通过个人自荐、组织推荐、民主评议、组织考核、领导任命等形式,在发行监管部试行了竞争上岗制度,获得普遍认可。同时,按照《公务员暂行条例》等行政法规和国务院关于审批制度改革的要求,证监会已经建立了严格的定期轮岗和审批回避制度。

　　引进专家参与审批决策,避免不当审批,全面保障申请人的合法权益。证监会在审批中建立了专家参与决策、参与审批的制度。例如,在发行审批工作中,组成了主要由专家组成的发行审核委员会,制订了相应的程序；在上市公司重大购买、出售、置换资产的审批工作中,组成了有专家参与的重组审核委员会；在基金管理公司和基金设立的审批工作中,组成了专家评议小组。

　　建立健全监督检查制度,依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查。证监会已经建立了证券服务机构、期货经纪公司定期检查制度、证券经营机构风险控制机制和上市公司巡检制度等审批后的经常性监督检查制度。在上市公司监管中,证监会创造了"三位一体"的监管模式,即对同一上市公司,既有派出机构的一线监管,又有证券交易所的自律监管,还有会机关上市公司监管部的统一监管,不同机构的监管职责都落实到个人,明确了监管人员岗位职责和奖惩办法。

　　行政审批制度改革工作具有长期性、系统性,证券市场又具有高度的复杂性和敏感性,因此,证监会已经取得的成效只是阶段性的,要真正建立起与行政审批行为相关的一整套有效、完善制度还需要花费更长的时间,还需要做进一步的探索。证监会将坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,认真落实十六届三中、四中全会精神和国务院关于发展资本市场的意见,严格执行行政许可法,按照国务院改革行政审批制度的要求,以保护投资者合法权益为宗旨,努力实现制度创新,全面提升依法行政水平,建立适应社会主义市场经济发展的、符合建立法治政府根本要求的证券市场行政审批制度,开创证券市场法治新局面。