刘兰香

　　编者按

　　经过一年有余的争论、辩驳、协调、妥协，一部新的美国监管法律诞生了。尽管法律设置框架不完美，但却程序完整；尽管对金融机构做出妥协，但却充分讨论，民众参与深入。这部法律可能很难保证美国不再次发生类似金融动荡，但却对美国金融消费者做出充分保护，极大限制了金融业贪婪无度和投机盛行。或者我们说，美国金融改革做出了一个良好的开始，这会对我们有什么启示？

　　天下大势，分久必合，合久必分。

　　7月21日，美国总统奥巴马签署已在国会获得通过的金融监管改革法案成为法律。有人预言，这将终结1999年通过的《金融服务现代化法案》重新确立的金融业混业经营格局，开启下一轮的分业经营格局，因此也将新法案媲美1933年通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》。

　　这一法案全称为《2010年华尔街改革和消费者保护法》，又以参议院银行委员会主席多德和众议院金融委员会主席弗兰克命名为《多德-弗兰克法案》。新法案既从微观上对金融机构经营范围和规模做出诸多限制，也从宏观上对系统性风险设下层层防线，确实堪称“大萧条”以来最为严厉和全面的金融监管改革法案，

　　但面对两党的巨大分歧，为了法案最终能够通过，力促金融监管改革的民主党人也做出了巨大的妥协，其中就包括对主张商业银行和投资银行分离开来的“沃尔克法则”的大大稀释。尽管在经营范围和规模上受到一些限制，但金融业混业经营的格局并未打破，也为下一个繁荣周期来临时监管可能再度放松埋下伏笔。

　　更重要的是，一度因未能防范系统性风险而饱受诟病的美联储非但没有受到更多限制，反而在这次改革中大大扩展了权限，对其危机之前货币政策的失当也未有严肃的检讨，这或许才是酝酿下一次危机的最根本因素。

　　不论如何，新法案的颁布必将对美国金融业带来深刻改变，而这还仅仅是个开始。

　　1.历经波折

　　在经历了财政部提案、众院立案、参院立案、参众两院协调四个阶段后，长达2000多页的美国金融监管改革法案终于跨越重重阻力最终在参众两院获得通过。

　　金融危机爆发后，外界对美国金融监管体系改革的呼声一浪高过一浪，奥巴马政府因此于2009年6月17日公布了名为《金融监管改革——新基础：重建金融监管》的改革方案。这份85页的蓝图期望从金融机构监管、金融市场监管、消费者权益保护、危机处理和国际合作等方面构筑安全防线，恢复外界对美国金融体系的信心。

　　当时奥巴马政府设定的改革计划是争取在2009年年内实行，但谁料改革方案一经公布，立即引起金融业的尖锐批评和强烈反对，国会内的共和党人更是对其指摘颇多。参议院金融委员会资深共和党议员理查德·谢尔比当时就表示，作为一个监管机构，美联储“做得非常失败”，如果让它再负责监管系统风险，会让它承担过大的责任。

　　虽然阻力巨大，但经过数月讨论、协商及游说之后，2009年12月11日，美国众议院还是以223票赞成和202票反对的结果通过了金融监管改革法案。其核心内容是将美联储打造成对银行、证券、保险等金融机构的“超级监管者”以及设立新的消费者金融保护局。众议院通过的这份长达1279页的改革法案，标志着美国金融监管改革的初步胜利。

　　参议院立案的过程则曲折得多，可谓“千呼万唤始出来”。2009年11月19日，参议院银行委员会开会讨论监管改革提案，但会议遭共和党人阻挠，当年金融改革方案遭遇难产。今年3月15日，委员会主席多德在未争取到参院银行委员会内10名共和党议员任何支持的情况下强行推出长达1336页的议案，但在4月26日的参议院程序性投票中，共和党参议员中除两人弃权外全都投了反对票，其后又连续第二次、第三次在投票中阻止法案的推进。

　　在参院版本法案连连受挫之际， 4月16日，美国证监会宣布起诉华尔街巨头高盛及其员工图尔。理由是高盛在2007年初设计并销售一款基于次级房贷抵押贷款债券的担保债权凭证(CDO中涉嫌欺诈投资者，令投资者损失近10亿美元，高盛则从中渔利1500万美元。紧接着，证监会又宣布要彻查美国19家大型银行是否存在财务舞弊。

　　在高盛诉讼案带来的强大舆论和政治压力下，共和党人被迫做出让步，不再阻挠法案推进，参议院4月28日一致同意不经投票直接进入辩论阶段。经过三个多星期的辩论后，5月20日参议院终于以59票赞成和39票反对的结果通过了法案，其核心是限制金融机构从事高风险的金融业务，禁止商业银行直接交易高风险产品，限制金融机构的经营规模过大。

　　与众议院版本相比，参议院版本法案秉承拆分商业银行和投资银行的“沃尔克法则”，对金融机构的监管措施更为严厉，因此在最终表决之前，两院须协商出统一文本。6月10日，两院代表开始就金改法案的最终定稿举行会议，经过多轮讨价还价后，到6月29日，两院代表敲定法案最终妥协版本。

　　为争取到足够票数令金改方案能够获得通过，法案最终版本剔除了向银行收取190亿美元费用的条款，而规定实施该法案所带来的成本将从财政部不良资产救助计划中提取资金支付，同时美国联邦存款保险公司(FDIC)将要求风险性更高的大型银行支付更多费用。两院定稿次日，众议院就以237票赞成和192票反对的结果通过法案。

　　胜利似乎已经在望，但6月28日民主党参议员罗伯特·伯德突然去世，而民主党原本希望7月4日之前能最终通过法案从而递交给奥巴马签署，金融监管改革法案少了关键的一票支持票令法案命运再添变数。在一番协商后，两位共和党参议员最终同意投下支持票，7月15日参议院最终以60票赞成和39票反对的结果通过了最终版本的金融监管改革法案。

　　7月21日，美国总统奥巴马签署法案成为法律，为长达一年多的立法斗争画上句号。

　　2.新法案要义

　　尽管有诸多妥协，法案仍涵盖了金融机构、金融市场、消费者和投资者保护等众多方面。

　　新法案宣布成立金融稳定监督委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会由财政部长牵头，共有10名来自各个联邦监管机构的成员。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。

　　政府还要设立新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司(FDIC)负责，如果大型金融机构的倒闭可能破坏金融体系稳定，则FDIC可予以接管并对其进行分拆。美国财政部将提供接管破产公司所需的前期费用，制定出相应还款方案。监管部门须对接管资产规模超过500亿美元的金融机构的相关费用进行评估，以便在日后收回接管过程产生的损失。

　　为保护消费者免受误导和欺诈，在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局，赋予其决策权和部分执行权，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的银行和非银行实施监管。这一新机构将有权对所有抵押贷款相关业务、资产超过100亿美元的银行和信用社、短期小额贷款公司、支票兑现机构以及某些非银行金融机构进行检查和执行监管。

　　新法案将大部分场外金融衍生品移入交易所和清算中心，要求商业银行将农产品、能源、多数金属信用违约掉期(CDS)等高风险衍生品剥离到特定的子公司(银行可保留常规的利率、外汇等衍生品)；对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求。

　　另外，对银行自营交易以及对私募股权和对冲基金的投资作出限制。为了避免利益冲突，禁止银行做多或做空其销售给客户的金融产品；允许银行投资对冲基金和私募股权，但资金规模不得高于自身一级资本的3%。

　　针对信用评级机构，SEC将成立专门机构的监管办公室，每年提供监管报告，对评级机构要求更完全的信息披露，降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度，允许投资者对不负责任的评级行为发起诉讼，对长时间评级质量低劣的机构SEC有摘牌的权力。

　　为了限制金融企业过度投机，美联储将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则，一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务。