“希思罗难题”：又一个垄断恶例

　　

◎张祖谦

　　上海欧洲学会副秘书长

世人皆知，英国人见面时总喜欢谈天气。但是，近年来在出门度假旺季的7、8月份，英国人见面时谈的却不是天气，而是在欧洲最繁忙的国际机场———希思罗机场的不愉快经历了。据报道，每天出入希思罗机场的航班约三分之一延误，丢失行李数以千计。在服务质量和乘客满意程度方面，希思罗机场在英国各机场中经常叨陪末座。《每日电讯报》尖刻地说，不少旅客在希思罗机场的遭遇比被人持刀抢劫还要糟糕。伦敦市长肯·利文斯通也批评说，希思罗机场“把乘客像囚犯一样扣押在地狱般的商场里”。英国还流传一个笑话：现在的英国人有三大恐惧：死亡、税收、在希思罗机场候机。

　　1946年投入使用的希思罗机场最初像英国其他大机场一样由军方管理。1965年工党政府通过“机场管理法”，决定将包括希思罗机场在内的许多机场交给政府部门———英国机场管理局（BAA）经营。1986年，英国政府对BAA实行私有化，BAA由政府部门转变为企业，第二年BAA公司上市，成为股份企业。原来是政府管理机构的BAA不仅摇身一变成为以盈利为主要目的的企业，而且变成了控制伦敦全部三个国际机场和英国其他许多机场的大型垄断企业，一举成为英国、乃至世界机场经营业内的“巨无霸”。

　　从那时开始，麻烦就不断来了。虽然出入希思罗机场的航班和旅客不断增加，但是BAA公司只顾赚钱，对航空公司和旅客的合理需求不闻不问。希思罗机场设计能力是年接纳旅客4500万人，但现在已经达到了年接纳旅客6700万人，超出设计能力将近50％，可处理行李的系统还是上世纪80年代的老古董。

　　更令人难以接受的是， BAA公司多年来不仅没有投资扩建候机楼和建设新跑道，反而投巨资扩建庞大的购物区，明显地是想把候机厅里容纳不下的旅客赶到商场去，如此精明的生意经招来英国舆论一片斥责。

　　面对要求扩建机场的舆论压力，因享有垄断地位而有恃无恐的BAA对英国民航管理部门要挟说，如果不允许从2008年起把实际机场使用费每年提高12．3％，就没有扩建机场的资金。由于伦敦附近早已没有修建大型机场的合适地点，BAA公司认为，尽管政府对它不满，也奈何它不得。

　　去年，BAA公司的股东还同西班牙的费罗维亚尔集团达成并购协议，后者同意出资101亿英镑（合188亿美元）并购BAA公司。BAA公司原股东大捞了一把，但是希思罗机场的扩建更加遥遥无期了，因为举债并购BAA的费罗维亚尔集团首先考虑的是如何加快收回投资，归还贷款，而不是投资改造和扩建设备陈旧、超负荷运营的希思罗机场。

　　希思罗机场问题已经对伦敦的经济造成严重的负面影响。据统计，在对国内外游客和商务出差人员的调查中发现，越来越多的人因为出入希思罗机场太麻烦，今后可能不再把伦敦作为游览和出差的首选。为了平息民众的不满，更为了疏通出入伦敦的“瓶颈”，以改善伦敦的商业环境，去年3月，英国民航管理局（CAA）和公平交易局（OFT）分别提议对BAA公司采取措施；前者要求限制BAA经营希思罗机场和盖特维克机场的受益，后者要求英国竞争委员会调查BAA的市场垄断情况。

　　使用希思罗机场的各航空公司也认为，如果伦敦三大机场分别由不同的公司经营，同时又允许通过招标方式选择机场经营者，这将促进经营者改善服务，也有助于促进对机场设施的投资；同时，它们也将有更多的选择。最近有消息灵通人士披露，竞争委员会很可能在明年夏天以前出台分解BAA公司的方案。

　　专家们认为，在破解“希思罗难题”时，首先应该调动市场机制的作用，不能再退回到由政府部门直接从事经营的老路，同时，英国政府应该有更慎密的计划，采取综合治理的措施，不能简单地把BAA公司一分为三就了事了。因为，由于在伦敦的三大机场中希思罗机场距市中心最近（乘高速火车仅需15分钟），规模最大，来往欧洲各大城市和跨越大西洋的航班大多在希思罗机场起降，任何一家公司取得经营希思罗机场的经营权，就能享受极大的竞争优势，这对经营其他机场的企业就形成了不公平竞争。因此有人提议借鉴

澳大利亚和新西兰的做法，对希思罗机场的经营权进一步细化，可把商场、安检、餐饮和登机分别承包给不同的企业，也可以允许航空公司承包或买断登机业务。这样，在希思罗机场经营的任何企业都不能再成为一统天下的“巨无霸”。

　　此外，英国政府也认识到，对重大基础设施建设项目应该有更大的前瞻性和全局考虑，同时也要防止经营基础设施的企业因资源稀缺性和拥有一定的行政权力而攫取垄断地位。英国政府已提议设立一个新机构，专门规划和决策全国重要的基础设施项目。

　　他山之石，可以攻玉。英国破除BAA公司的垄断地位、促进基础设施建设的事例，对我们如何维护市场竞争秩序，防止大型企业靠垄断牟利应该大有裨益。