双重监管“市场守门人”

　　⊙魏华文 张虹

　　从2002年11月1日起，我国正式取消了从事证券法律业务律师资格确认和律师事务所资格确认两项行政许可项目。《律师事务所从事证券法律业务管理办法》是在研究行政审批项目取消后已经出现和可能出现的情况和问题的基础上，为规范律师在证券发行、上市和交易等活动中的执业行为，根据《证券法》和《律师法》而制订的权威性规范文件。

　　如果说“赋予律师市场‘守门人’角色，使其担当第一线的监督功能”，是《管理办法》出台的一个重要目的，则对市场“守门人”进行监管则成为《管理办法》的重中之重。《管理办法》第5条第1款规定：“中国证券监督委员会及其派出机构、司法部及其地方司法行政机关依法对律师事物所从事证券法律业务进行监督管理”。由此，进一步明确了由证券监管机构和司法行政机关对从事证券法律业务的律师及律师事务所共同监管的双重监管体制。

　　证券主管机构的监管

　　证监会是对证券市场进行集中统一监管的机构。《证券法》第179条赋予证监会依法“对证券交易服务机构的证券业务活动，进行监督管理”的权力，同时规定了其进行监管的范围、方式和可以采取的措施，《管理办法》可以说是对这些问题的细化。

　　1、监管的方式。在取消对律师行业从事证券业务资格的行政审批后，证监会的监管方式表现在对事中和事后监管的强化。事中监管主要是指对律师事务所制作、出具的法律意见书的审查。事后监管是指对未尽到勤勉尽责义务导致违法、违规行为出现的律师和律师事务所的处罚。

　　2、监管的内容。《管理办法》通过规定律师行业从事证券法律业务应当履行勤勉尽责的义务，明确了证监会监管的内容。勤勉尽责义务应当贯穿于证券法律业务的全过程。

　　3、监管的措施。证监会可以采取的监管措施主要包括：第一，有权要求律师、律师事务所提交已从事证券法律业务的有关情况。第二，有权要求律师、律师事务所解释、补充或者调阅其工作底稿。第三，有权对律师、律师事务所采取责令改正、监管谈话、出具警示函的措施。

　　司法行政机关的监管

　　《律师法》是规范我国律师执业活动的基本法律，其规定国家司法行政机关是对我国律师、律师事务所进行监管的行政主管部门。律师、律师事务所从事证券法律业务，当然必须置于司法行政机关的监督管理之下。司法行政机关对律师行业的监管方式主要包括对律师行业的资格管理和对违法、违规行为的行政处罚。《管理办法》贯彻了《律师法》中律师事务所的回避制度。如特别规定同一律师事务所不得同时为同一证券发行的发行人和保荐人、承销的证券公司出具法律意见；律师担任公司及关联方董事、监事、高管的，该律师所在律师事务所不得接受其所任职的公司的委托等。如果违反了相关规定，司法行政机关有权依照规定对律师事务所进行停业整顿、对律师进行停止执业、吊销执业证书的行政处罚。

　　构建监管机关之间的协调机制

　　证监会与司法行政机关会同律师协会共同建立有关从事证券法律业务的律师的资料库和诚信档案，记载律师、律师事务所从事证券法律业务所受处理和处罚情况。证券监管机构对律师、律师事务所负责人谈话可以会同或者委托司法行政机关进行。证券监管机构、司法行政机关在查处律师、律师事务所从事证券法律业务的违法行为的工作中的协调协商机制。对于依法应由对方实施处罚的，应当及时移送对方依法处理；一方实施处罚后，应当将处罚结果书面告知另一方。

　　(作者单位：上海柏年律师事务所)