五大因素影响宏观调控政策发挥作用

　　

伞锋，经济学博士，副研究员，任职于国家信息中心经济预测部，本报特约撰稿人。研究方向：世界经济；中国宏观经济。

　　■人物志

中国经济增长速度自去年第四季度以来逐季提高，且全面加速。今年上半年GDP增长率为10.9%，比去年同期和去年全年分别高出0.9个百分点和1个百分点。折算成季度GDP，二季度经济增长率为11.3%，在去年第四季度9.9%和今年一季度10.3%的基础上再创新 高。上半年统计数据公布后，以抑制投资高增长为核心的新一轮宏观调控随之开始，其政策出台的密度之高，调控强度之大，也是2004年上半年以来所没有过的。

　　今年上半年经济加速增长暴露了固定资产投资、货币信贷投放、国际收支、资源环境等领域中存在的突出矛盾和问题，如不加以调节和遏制，国民经济有可能会失控甚至被迫“急刹车”。正因如此，国内外把对当前中国经济关注的焦点都集中在新一轮宏观调控上，集中在这一轮宏观调控的成效上。

　　到目前为止，已出台了新一轮宏观调控的一些政策措施。但是，我们应该充分认识这一轮宏观调控的艰巨性和复杂性，因为当前有五个方面的因素影响宏观调控政策效果的显现。

　　第一，地方对宏观调控认识的不一致。在当前我国的经济体制下，资源配置的主导权在很大程度上向地方政府分散，资源配置行政化的特点非常突出。在这一背景下，宏观调控实质上是调整中央与地方政府之间的资源配置权利。当宏观调控政策与地方政府的利益不一致时，地方政府完全有可能运用手中的资源配置权进行敷衍，使得中央政府在执行宏观调控政策时遇到不少阻力，在一定程度上影响了调控效果的发挥。

　　1994年分税制改革后，中央政府与地方政府之间形成了新的财权与事权的分配模式，由于中央与地方之间财权与事权的不对等，促使地方政府加紧运用手中的资源，来推动本地区的经济增长、提高地方财政收入、扩大就业保障。当然，对地方官员来说，这也是自身政绩的体现。受地方利益的驱动，地方政府倾向于通过各种方式控制信贷、土地、劳动力等要素价格，进行一轮又一轮的经济扩张，地方政府投资主导型经济不可避免。近年来，全国范围的城建热、

房地产热、汽车热、钢铁热等背后，都能清晰地看到地方政府的影子，江苏铁本事件和内蒙新丰电厂事件就是典型例证。

　　第二，半开放的经济和缺乏弹性的汇率形成机制，使货币政策的效果不断被削弱。从理论上讲，在实行固定汇率体制的开放经济中，货币政策对抑制投资增长没有作用，这是因为，紧缩货币供给将提高利率水平和吸引外资流入。为了维持固定汇率，中央银行必须购进外汇和投放基础货币，从而使紧缩货币供给的做法失效。我国目前虽然还没有对资本账户完全开放，实行的也是浮动汇率体制，但是我国实际上是一个半开放、半浮动汇率的体制。通过贸易信贷、侨汇、捐赠、国内企业境外上市后返程投资、外商投资企业股东借款等渠道流入的境外短期资金越来越多，表明人民币汇率形成机制的弹性还需要进一步加强。这样的体制必然会对货币政策的独立性和实施效果带来很大的挑战。

　　事实上，在近年来人民币升值预期继续存在、外贸顺差快速积累和短期资本流入不断增加的情况下，外汇占款已经成为基础货币投放的主要渠道，占比在明显增加。2003年以来，外汇占款同比增幅一直在30%至55%的增长区间内。面对外汇占款的快速增长，虽然央行尽力采取“对冲”措施，但效果越来越不显著，净货币投放仍保持着较快的增长。过剩的流动性与商业银行放贷积极性的结合，成为信贷扩张的基础，银行与地方政府的合作使“信贷闸门”的作用明显削弱。在这种情况下，货币政策的效果大打折扣，央行不得不借助于窗口指导和严格的信贷导向政策。

　　第三，企业所有制结构的多样化、自有资金实力的明显增强，使宏观调控的部分措施失效。原则上各级政府决定国有和国有控股企业的人事权，因此行政手段对国有经济的行为有一定的约束力。相比之下，对非国有经济的调控只能采取经济手段和法律手段。近年来，国有经济所占比重的不断减少，非国有经济的比重越来越大，使行政手段的效力受到了限制。2005年在全部国有及国有控股企业创造的工业增加值仅占全部工业增加值的34%，非国有和国有控股企业占66%，这其中还包括占全部工业增加值近四分之一的外资企业。

　　从经济手段看，国家主要通过提高投资的信贷资金成本和控制投资额1亿元以上的项目审批权来控制新开工项目。但实际上，1998年以来工业企业利润持续大幅度增长使一些企业积累了大量的自有资金，加上民间筹资渠道的存在，固定资产投资对信贷资金的依赖性明显下降。为了规避国家对新开工项目的审批，一些企业往往会把一个项目分拆成几个项目。

　　第四，不同部门对经济形势和宏观调控认识的不尽一致，影响了政策的时效性，增加了政策协调成本。目前我国的宏观调控机构除了国家发改委、中国人民银行和财政部外，还有国土资源部、建设部、国家环保总局，甚至还包括银监会等机构。由于政出多门，不同部门对经济形势和宏观调控的认识不尽一致，往往影响了政策出台的时效性，增加了政策协调成本。例如，对于上半年经济形势的认识，国家发改委在8月初由新华社转发的文章中没有像2004年那样使用“局部过热”的判断，而是强调“点调控、预调节、稳节奏”。但央行在二季度货币政策报告中认为要“防止经济增长由偏快转向过热”，言外之意是目前宏观经济已经“偏快”。对经济形势认识的不一致往往导致政策出台的时机有快有慢，力度有强有弱，不能给企业发出清晰的信号。

　　另外，虽然目前宏观调控部门较多，但真正对宏观调控形成硬约束的只有投资、货币和税收等政策。其他政策如降低能耗、减少污染物排放等指标，对企业这个层面还没有形成硬约束。在2004年宏观调控中起重要作用的紧缩“地根”，也主要针对商业用地和开发区用地，对工业用地还没有形成有效约束。

　　第五，部分统计数据未能真实反映经济运行的实际情况，虚假信息的存在影响了宏观决策。一个健全的宏观决策体系需要以能够反映市场基本面的真实信息为基础，但受现行统计制度和统计方法的限制，我国部分统计数据未能真实反映经济运行的实际情况，还存在一些虚假的成份，影响了宏观决策。例如，上半年全国31个省区市GDP增长率的算术平均数是12.8%，高出国家统计局统计的全国GDP1.9个百分点。如果说上半年全国10.9%的经济增长存在偏热的苗头，那么一些地区接近20%的增长是否已经过热了呢？现有的统计数据难以对此进行有说服力的解释。

　　据最近公布的统计数据显示，7月份全国规模以上工业增加值和固定资产投资增速比6月份分别低2.8个百分点和6.3个百分点。工业增加值和固定资产投资增速的大幅度下降是各地区对新一轮宏观调控的反映，但这是否说明宏观调控的效果已经显现了呢？7月份的金融统计数据呈现出的仍是一幅货币供应高位运行、信贷增速偏快的景象，金融数据与实体经济数据的不完全相符表明宏观经济增长仍有可能继续在高位运行。2004年4月份中央加大宏观调控力度后，5月份工业增加值和固定资产投资增速分别比上个月低1.6个百分点和16.6个百分点，但全年工业增加值和固定资产投资增速直到在下半年才稳定回落。

　　在上述五个因素影响宏观调控政策显效的情况下，行政检查和法律制裁无疑是两个最有效的手段。从短期看，只要能够使“管住土地、管住信贷”的各项政策得到真正的落实，只要这两道闸门进一步收紧，严格控制新开工项目，固定资产投资快速增长的势头就会得到遏制，宏观调控的成效就会显现。但是，从长期看，投资和信贷之所以过快增长，土地的闸门之所以时紧时松，主要还是体制和机制上的问题造成的，这些问题如果得不到解决，投资仍有可能会反弹，过不了多久就需要新的宏观调控。

　　因此，为了积极总结宏观调控经验，提高宏观决策的针对性、科学性和有效性，笔者认为，需要不断改进宏观调控措施，努力构建宏观调控的市场基础，增强宏观调控政策的传导机制，完善宏观调控体系。

　　当前影响宏观调控政策效果的五方面因素：

　　■地方对宏观调控认识的不一致，部分地区对调控政策消极抵制。

　　■半开放的经济和缺乏弹性的汇率形成机制，使货币政策的效果不断被削弱。

　　■企业所有制结构的多样化、自有资金实力的明显增强，使宏观调控的部分措施失效。

　　■不同部门对经济形势和宏观调控认识的不尽一致，影响了政策的时效性，增加了政策协调成本。

　　■部分统计数据未能真实反映经济运行的实际情况，虚假信息的存在影响了宏观决策。

　　□伞锋 高仑