政府行为企业化是导致经济趋热主因

　　

■人物志·邓聿文

　　法学硕士，副编审，供职于中共中央党校学习时报社，本报特约供稿人。主要从事中国改革与社会转型研究，出版著作三部，发表时政、财经和社会评论数百篇。□邓聿文

　　上周，一个引人关注的财经事件无疑是国务院对内蒙古新丰电厂项目违规建设和重 大施工事故进行的严肃处理。正值国家强调加强宏观调控之际，新丰电厂事件使人联想到2年前发生的铁本事件。区别只在于前者是国企，后者是民企，但从两者所犯的错误来看，都是“典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果、影响极坏的事件”（国务院语）。

　　国务院对新丰电厂违规事件的查处，反映了中央在维护宏观调控的严肃性和权威性，以及政令统一上的铁腕手段和坚强意志。今年上半年，全国GDP增长10.9%，但从各省公布的数据来看，有23个省份增速在12%以上，内蒙古增速更是高达18.2%。此轮经济增长，还是跟往常一样，以粗放式的、广铺摊子的投资来拉动经济增长。另外，在1~5月固定资产投资中，7个省份的投资增幅超过40%，其中有2个省份超过50%。地方政府和企业的投资饥饿症为什么屡禁不止？其背后反映了一种怎样的经济生态？

　　从铁本事件以及此次的新丰电厂事件来看，症结在于地方政府行为的企业化和趋利化，由此也反映出现行的中央与地方关系，不适应市场经济条件的要求，亟需改革。

　　据有关学者的解释，所谓地方政府行为的企业化和趋利化是指地方政府特别关注微观经济活动、经济组织，政府与经济活动、特别是与企业活动出现新的结合，地方政府按照企业性的目标来定义自己的目标趋向，安排自己的活动，片面追求经济指标甚至在政策上屈从企业特别是大企业（集团）的资本利益，而忽视了地方政府本应承担的公共职能、国家的公共价值目标和建设目标。

　　地方政府行为的企业化主要表现为以下几个方面：一是层层下达经济增长的指标，将经济增长速度作为衡量政府官员政绩的基本标准；二是以“为企业办实事”为名对经济项目和企业活动直接介入；三是政府机构直接从事赢利性活动，以“创收”作为政府活动的出发点；四是政府官员与企业私下结合，为企业提供不正当的服务，并从中谋取个人利益。其中，最主要的又是集中在第一和第二方面。

　　导致我国地方政府行为的企业化有一个特殊背景，以“放权让利”为特征的分利化改革及市场经济的发展，使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源权利，并成为相对独立的行为主体和利益主体。随着地方政府的经济和财政权力增加，在追求利润的激励下，各地地方政府想方设法、因地制宜，积极主动地推动地方经济发展。应该说，

中国经济连续20多年的高增长，与地方政府的这种作用是分不开的。

　　但是，分利化改革与市场经济的发展，也增强了地方政府与中央政府之间的博弈能力。由于中央政府与地方政府效用函数并不总是一致的，地方政府有实现独立利益最大化的冲动，且独立化程度越高，权威扩散的可能性就越大，其直接后果便是弱化了中央政府的权威。与此形成连锁反应的是等级制的松动，即中央与地方由传统的单向依赖的等级规则，演变为双向依存的委托代理关系。

　　在这种利益多元化的格局下，地方政府不一定会执行好中央的政策，或者说在执行中会大打折扣。特别是为了增加财政收入、显示政绩，再加上地方政府拥有自然资源、土地资源及对银行的初始所有权，因而我们自然就难以约束地方政府严重的“投资饥饿症”。

　　自去年以来，中央采取了多种市场化手段来抑制过快的投资增长，但效果不明显，今年上半年投资增长再创新高。为此，中央不得不拿起过去熟悉的“武器”———行政手段，对那些敢于顶风作案的企业和地方官员，痛下杀手。新丰电厂事件不过是要“杀一儆百”。但国务院这样做，实在有些出于无奈，它说明，现在的宏观调控比过去更加困难。

　　新丰电厂事件以及本轮的投资热昭示我们，必须根除地方政府行为的企业化倾向。对此，首先要取消地方政府的财政支付权，由中央立法支付；其次是要取消经济增长标准，用科学发展观标准来衡量地方政府的行政管理业绩；再次是要取消地方部门的立法权，在中央政府内建立起一个独立的立法机关来替代地方部门立法。

　　与此同时，我们还要对现行的中央政府与地方政府关系进行调整与创新。要调整和创新中央与地方关系，首先，要以转变政府职能为中心，继续推进政府机构改革。围绕转变政府职能这个中心，要大力精简中央和地方的政府机构，实行机构改革。这种改革要兼顾政府管理的科学、民主和效率的目标；其次，合理划分中央与地方的职责权限。中央政府与地方政府之间关系应朝着一个理性化、制度化的方向发展，这就需要把它建立在法治的基础上，加强中央与地方关系的立法，确定中央与地方事权的划分规则，并建立中央与地方关系的监督保障机制。同时，应将属于中央政府宏观调控权列为中央专有权，主要是指全国性的产业政策和生产力布局、收入分配政策、财政政策、货币的发行、基准利率的确定、

汇率的调节、重要税收的调整以及涉外经济政策等。此外，还应把属于地方政府的权力明确、规范地下放给地方政府，主要是指执行中央方针政策权、地方经济规划权、地方社会生活的控制权、地方人事权、外贸权和重大企业管理权等。

　　抑制地方和企业的投资饥饿症、合理配置行政的纵向权力结构，关系到中央宏观调控作用的发挥和整个社会的协调发展。尽管对地方政府有令不行有禁不止并造成严重后果的要问责，但是，若不尽快解决这一问题本身，今后类似铁本、新丰电厂这样的事件会越来越多，中央和宏观调控的权威性会进一步下降。而对中国这样一个人口众多、幅员广阔、发展不平衡的国家来说，维持中央和宏观调控的权威是非常必要的。