农地入市：折射土地产权改革多种信号

　　

□ 主持人邹民生乐嘉春

　　邓聿文：

　　北京多科德经济咨询公司研究员

　　徐祥临：

　　中央党校经济学部教授

　　党国英：

　　中国社科院农村所研究员

　　不久前，国土资源部发布《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（简称52号文），提出了“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”。而《土地管理法》的修改，据悉也将以集体土地流转和征地制度改革为主要内容。

　　大家知道，土地是最重要的生产要素之一。在中国经济进入强调环境友好、人与自然和谐可持续发展的今天，在新农村建设与城市化进程不断加快的今天，在包括土地在内的各种要素市场不断健全完善的今天，国土资源部提出的上述两项试点意味着什么？土地在新农村建设中的价值如何？集体非农建设用地直接进入市场对推进农村土地产权改革又意味着什么？这些问题，意义非同寻常，不可不辩。

　　农村非农用地直接入市的政策背景

　　主持人：自国土资源部发布52号文后，有关农村集体非农建设用地可以获准直接入市的说法，引起了社会各方的广泛关注。与用地相关的行业人士更是纷纷发表意见。然而，土地是人们赖以生存的最后保障，是最重要的生产要素之一。土地对民生的意义，土地的经济涵义，很多时候比表面上看到的要大得多。这里，首先要问的是，52号文出台的背景是什么？

　　邓聿文：我认为国土资源部出台52号文，允许农地进行直接入市试点，目的还是为了保护农民在土地开发中的利益。现在农民与地方政府和开发商之间的土地纠纷，已成为社会紧张的主要来源之一。据农业部统计，目前中国每年农村正常占用的土地达到了400多万亩，其中，农民耕地所占的比例约达200多万亩，这表明，每年可能有100多万农民失去耕地，成为失地农民。而随着中国经济持续快速增长，城市化和工业化的发展，以及基础设施投资力度的不断加大，中国土地征用量只会逐年攀升，由此产生的土地纠纷和农民失地问题也会越来越严重。

　　农村的土地开发涉及到农民、地方政府与开发商三个利益主体。本来政府是不应该成为一个利益主体的，但出于以地生财的考虑，地方政府事实上也成为博弈的一方。这样，在土地收益的分配关系上，开发商谋取了高额利润，地方政府为城市基础实施和公共产品留足建设资金的同时，也谋求了其他利益；惟独土地的主人———农民成为输家，只获得了少量的土地征用补偿金，至于土地的增值部分，更想也别想。

　　正因为农民在土地收益上的这种弱势地位，今年两会期间温总理在回答有关如何保障农民土地产权的提问时，明确表态必须对占用农民土地要给予应有的补偿，土地出让金主要应该给予农民。我想52号文的出台也是出于这个考虑。

　　徐祥临：最近国土资源部公布了四起土地违法案件，都是由地方政府干的。地方政府为什么在土地问题上能够乱来呢？当然是看中了土地的增值收益，但同时土地制度的缺陷也使得他们有空子可钻。

　　表面看起来，中国有着世界上最严格的土地管理制度。但实际情况却是，由于农民没有土地所有权，在缺乏民主和监督的情况下，一些地方政府和官员可以用种种理由甚至根本不必找什么理由，就取消农民的土地使用权，或重新分配，或将土地另行承包给他人，或将土地出售中饱私囊，等等。总之，农民土地好比唐僧肉，谁都想而且也可以割走一块。

　　另一方面，尽管法律禁止农村集体土地直接入市交易，但私下的、自发的土地交易和流转的情况不在少数。所以，与其无效地防堵，不如有效地疏导，通过规范流转实现土地的市场价值。

　　党国英：的确，近年来有关农村集体土地直接入市的讨论和研究成为一个热点话题，一些地方也进行了小规模的尝试。比如去年10月1日在广东全省实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许省内的农村集体建设用地无须经过国有征收程序，可以直接进入土地二级市场参与流转，即在遵循现行农地集体产权的基础上，允许集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押，并与国有土地“同地、同价、同权”。

　　可以说，流转办法的出台比较受农民欢迎，因为流转试点明确规定股份社集体非农建设用地使用权流转产生的纯收益，20%%作为农民社会保障基金，划入农民社会保障基金专用账户，其余80%%按照“二八”分成办法进行分配。

　　农村非农用地直接入市的产权意义

　　主持人：对广东省集体建设用地使用权流转管理的尝试，业内外议论较多，持正面看法的不少。显然，从规范管理的角度看，允许农村集体土地直接入市，对推动农村土地产权改革，进而节约集约用地，提高土地使用价值，改变农民与地方政府的关系有着不可小视的重要意义。对此，你们的看法如何？

　　徐祥临：在国家严控土地一级市场的今天，52号文的出台，被赋予了标志性的意义。它打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，意味着一个征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存的新时期的到来。

　　首先，它承认了集体土地的商品性质，这是一个迟到的农村重大改革。目前，除国营农场外，农村所有的生产生活用地都属于农民集体所有。以家庭联产承包责任制为起点的农村经济体制改革，在使农产品和劳动力恢复了商品的属性外，农村的另一个重要资源即土地却依然基本上束缚在计划经济的框架内，只是作为单纯的生产资料和生活资源而存在，市场机制对于土地的供求关系基本上发挥不了调节作用，除具体的耕种之外，农村土地资源如何配置，农民没有发言权，基本上由政府及农村基层组织控制。在我国这样一个人多地少的国家，土地资源的重要性是不言而喻的。土地没有恢复商品的本性，是农村建立社会主义市场经济体制严重滞后于城市的重要原因。

　　其次，集体土地直接进入市场要求明确土地产权关系。农村集体的土地到底应当归谁，在什么范围内集体所有，在市场经济条件下必须进行明确的制度性界定，产权边界不能模糊不清。我认为，目前乡镇政府的土地所有权必须彻底废止，因为乡镇范围太大，且有政权机构参与其中，不可能成为集体土地的所有者，当然也就没有使用权；目前村民组是一个村内部的人为划分的结果，组与组之间在人员和土地方面的交叉很多，也难以承担起独立所有者的角色；比较适当的是由村担当农村集体所有者的角色。因此，在几个自然村组成的规模比较大的行政村，可以考虑以自然村为单位进行土地所有权登记和使用权流转。

　　邓聿文：从52号文和广东的试点看，尽管农民还无法拥有法律意义上的土地所有权，但农民事实上已获得了土地的产权。因为对产权来说，最重要的就是其处置权。农民能够合法地以市场主体的身份直接参与交易谈判，以自己的意愿出让集体建设用地，并获得土地的增值收益，表明农民有对土地的处置权，实际上也就成了土地的真正主人，以后政府或者开发商征地就得跟农民来谈判了。

　　可以想象，由于每个人都是自己利益的最佳判断者，这样不仅维护了农民的合法权益，减少因征地而带来的社会矛盾，维护了社会稳定，而且使得土地价格能够正常反映市场供求状况，为政府制定征地补偿标准提供参照系，同时还有利于降低中国工业化的成本。

　　除此外，农村集体土地直接入市对于农村推进民主管理也是有很大意义的。集体土地直接入市后，巨大的利益和明晰的产权，要求农村财产的管理必须是民主的。

　　党国英：刚才他们谈了农村集体土地直接入市的产权意义，以及对农村民主管理的作用。我想补充两点。

　　一是农村集体土地直接入市，将大大提高土地资源的配置效率。搞计划经济的初衷是提高资源配置效率，规避市场竞争的盲目性。但事实证明，计划经济不仅挫伤了劳动者个人的生产积极性，土地资源的配置效率也是低下的，尤其是腐败因素掺杂进去后更是如此。

　　集体土地直接入市，农民集体的决策原则也会遵循利益最大化。这样，土地资源在总体上必然是由最能有效利用土地资源者获得。目前一些地方出现的滥占土地，占而不用的现象将从制度上被杜绝。

　　二是通过规范流转使隐形的市场走向公开化，既实现了土地的市场价值，又有利于政府调控

房地产市场。对当前高昂的

房价，有一个抑制作用。

　　新农村建设与非农用地市场化关系

　　主持人：从刚才你们谈到的意义看，农村集体非农建设用地按市场经济原则直接入市，不仅对农民的经济利益是一种有效保障，而且对农村社会的民主建设，对防止在土地问题上的腐败行为也有非常重要的意义。那么，从已有的试点情况看，农地直接入市交易需要注意什么？特别是土地在新农村建设中能起到什么作用？

　　邓聿文：农村集体土地直接入市目前还处于起步阶段。要在全国推广和贯彻实施，还需出台一系列配套措施。就52号文本身来看，虽然文件的起草者几乎想到了一切应该想到问题，可是根本的问题却还是没有办法触动。例如，文件说：“要按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，稳步推进征地制度改革。认真总结试点经验，不断深化试点内容，探索完善征地制度。”实际上，只要不在土地制度上动大的手术，仅仅靠一些技术性的改进很难解决问题。

　　改革的方向应该是彻底的市场化，让农民拥有真正的土地财产权，这是被全世界所证明了的经验。所以，对未来而言，中国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地的所有制不同来制定土地管理政策。

　　徐祥临：流转改革的目的是将农村集体非农建设用地纳入统一的土地市场，但从实际情况来看，比如在经营性用地方面，顺德试点并没有一块是通过招、拍、挂进行交易的集体非农建设用地。根据当地官员透露，主要原因是经营性非农建设用地(除住宅用地外)供给已经不多，而原有的则以完善手续补办为主。

　　而社会认可方面也存在着一定的难度，比如金融部门的认可，诉讼上法院是否支持等等，这样，可能向银行抵押土地使用权就不是那么容易办成。

　　党国英：在当前建设新农村的背景下，对土地的需求会大大加强，从而有可能掀起新一轮大规模的土地征用潮。农地直接入市无疑对这种滥用土地起到一种遏制作用。不过，也要注意到，在新农村建设推开后，现行土地制度不适应农村发展的方面将更加突显，表现在这样几点：

　　第一，村庄建设规划的制定和实施与用地集中管理的矛盾。中国60多万个行政村，自然村的数量更多。为了制定村庄规划，对土地使用的调整在所难免。在调整过程中，对土地的占用或用途转移都会发生。每一个村的情形不一样，用一刀切的办法来对应千差万别的村庄规划，难免有不适应的地方。

　　第二，农村城市化与土地管理体制的矛盾。新农村建设事实上包括了农村的城市化过程。如果这些镇或村按照城市的标准去规划和建造，对土地的利用将很不相同。如果每一户农民都按照半亩地标准来建造自己的

别墅式房屋，又不知道要增加多少土地的占用。

　　能不能促使农村数万人以上的镇子按照城市的标准去建设，资金不够宁愿慢一些？现在的土地利用制度并没有在这个方向上发挥引导作用。

　　第三，农业生产方式和农村人口变迁趋势与土地制度的矛盾。很多国家有法律，要求农民必须居住在土地上。我国某些农村也有这个传统。但现在一味地强调农民要集中居住，似乎也走过了头。

　　自然村的过分兼并也有问题。小规模的自然村如果自然变迁，“空心化”的后果就不至于过于严重；上千户农民集中居住到一起，又是硬化街道，又是解决建造公共设施，出现“空心化”后浪费的后果也难以克服。

　　第四，土地资源的稀缺性与土地定价机制的矛盾。按说不同地方的稀缺程度不一样，价格也应该不一样。但我们根本不存在合理的定价机制。现在有了土地挂牌交易，但在取得土地的源头上还是非市场化的。土地交易所产生的暴利分配不合理，还是等于没有市场定价机制。