金融监管联席会议原定按季召开 缘何缺席18个月

　　本报记者 李利明 北京报道

　　中国金融市场三大监管机构的当家人已经18个月没有开“碰头会”了，他们之前约定，这样的联席会议应当每一季度召开一次。

　　这个“碰头会”的官方名称是三方监管联席会议。中国银监会主席刘明康、中国证监 会主席尚福林和中国保监会吴定富是其重要成员。上一次召集联席会议的时间是2004年3月。

　　这意味着过去18个月间，尽管中国金融市场发生了一系列重大事件，但以在分工合作的基础上，对中国银行业、证券业和保险业进行有效监管为基本使命的三方监管联席会议却缺席了这一重要时段。

　　根据公开信息，在过去的18个月中，三方监管联席会议曾经召开过两次。但三位监管机构的主席则至少三次共同出现在另外一个场合，这个场合是——央行货币政策委员会的季度例会。三位主席均为该委员会委员。

　　三方监管联席会议

　　银监会、证监会和保监会曾于2003年6月签署《在金融监管方面分工合作的备忘录》。该《备忘录》规定，“会议成员由三方机构的主席组成，由主席或其授权的副主席参加”。《备忘录》还规定，三方监管联席会议每个季度将召开一次。

　　监管联席会议是三个监管机构最高决策者的碰头会和协调会。其时舆论认为，这改变了监管机构“各家自扫门前雪”的状况，并将“更加有利于促进金融创新，加强金融监管，防范金融风险，促进金融业健康发展”。

　　第一次监管联席会议是在2003年9月18日召开的。三方分工合作的《备忘录》那时即已讨论通过，不仅明确三方应就重大监管事项和跨行业、金融控股集团的监管、跨境监管中的复杂问题进行及时磋商，并明确了按季召开联席会议的工作机制。

　　第二次联席会是在半年之后的2004年3月召开的，沟通协商的内容为如何贯彻落实“国九条”。之后，三方监管联席会议就不曾再召开过。有关机构已经证实其后确未曾召开联席会议，但原因不详。

　　最早的分工合作机制始于2000年。当年9月，三大监管机构——央行、证监会和保监会首次召开三方监管联席会议。此后，三方监管联席会议基本上每季召开一次。

　　有分析人士表示，从三方监管联席会议讨论的话题看，证券公司融资、保险资金入市、信托投资公司从事证券业务等，均涉及了不同监管机构的协调与合作问题，这些问题靠任何单一的监管机构都无法完成，而且，如果协调不力，很容易产生重复监管、交叉监管和监管真空的出现。

　　2003年4月底银监会成立之后，三方监管联席会议的央行一方换成了银监会，但是对监管机构分工合作的要求则越来越高。也正因为如此，三方一开始就在《备忘录》中明确了分工合作框架和协调机制。

　　但对联席会议的结构，当时就有质疑。有意见认为，监管联席会议应为五部委的联席会议，参加者还应包括财政部和央行。

　　缺席18个月

　　虽然2003年9月召开的第一次联席会议就明确例会每季度召开一次，但第二次联席会议的召开却是在2004年3月，其间间隔近半年。正因如此，三大监管机构之间存在的协调和沟通问题渐露端倪。

　　2003年初，数家基金公司将货币市场基金推出方案上报证监会，之后，因银监会和证监会在政策协调上未达成一致，货币市场基金出台时间被一再推迟。当时争议的问题之一，就是以货币市场金融工具为投资对象的基金，监管权到底该归属证监会，央行，还是银监会？

　　同样的情形也出现在商业银行发行次级债的过程中。2003年底，银监会通过一项政策，银行得以通过发行次级债增加资本实力。当时业内普遍认为，保险公司是这种债务的最大买家。但2004年3月末，保监会却发文对保险公司买入次级债进行限制。此事发生在第二次三方监管联席会议后不久。

　　事情最终得到解决已经是三个月之后的2004年6月下旬，央行与银监会联合发文，以允许商业银行互持次级债的方式解决了发行通道的问题，一周后，保监会也对其政策进行了调整，放宽了保险公司投资次级债的限制。

　　惠誉评级中国首席代表邬润扬博士曾表示，央行和银监会允许银行间购买次级债券，实属迫不得已。

　　在此期间，三方正式签署了分工合作的《备忘录》，但本应在当月召开的季度监管联席会议也正是这个时候没有了下文。

　　一位金融专家告诉记者，监管联席会议通过的任何一项政策都不是单一的，而是涉及到若干相关部门。由于各部门的职能冲突和行政管辖壁垒，因而，很可能存在部门利益优先、整体利益次要的情形。当某一种利益占上风的时候，就会由某一种政策来主导，而部门利益不断角力的结果，便可能导致政策的左右摇摆。

　　在过去18个月中，除了2004年10月25日保监会和证监会联合发布《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》之外，市场并没有看到监管机构三方之间或者某两方之间的密切协作。

　　监管协作不能缺席

　　有关专家认为，未来中国金融市场上将出现两大趋势，一方面是金融机构的混业经营；另一方面，跨越银行、证券、保险的交叉性金融产品和金融创新层出不穷，这对中国当前的金融分业监管形成了严峻挑战，并对中国的金融稳定产生重大的潜在影响。在建立统一的金融监管委员会并不成熟的时候，如果金融监管机构之间不能实现有效的沟通与协调，中国的金融稳定将面临严峻挑战。在这个大背景下，监管联席会议是一种特别重要的安排。

　　事实上，监管协作的缺失，早已为业界关注。民盟中央经济和区域发展委员会委员谢多说，分业监管体制越来越受到混业经营的挑战，如不及时对现有监管体制进行调整，可能形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带。

　　一个现实问题是，尽管当时三方签署的《备忘录》已经确定了对金融控股集团的主监管制度，但在缺乏协调沟通的情况下，监管真空难以避免。

　　在今年初的两会上，民盟中央提交给政协的一份议案明确提出，应当采取更加切实有效的、强制性的制度安排。议案认为，三个监管机构之间虽然实行联席会议制度，但联席会议的工作力度不够，联席会议的决策效力不够，联合办公容易流于形式。

　　业内人士认为，建立央行与监管机构之间畅通的信息交流，通过央行在监管联席会议中扮演重要角色，能够让监管联席会议制度避免流于形式。

　　去年以来，国有银行股份制改造和落实“国九条”是中国金融业最重要的两件大事。就国有银行股份制改造而言，对国有银行注资的是央行；制订公司治理标准的是银监会；上市监管的是证监会。周小川、刘明康、尚福林等都是由国务院副总理黄菊担任组长的国有独资商业银行股份制改造试点领导小组的成员，央行行长周小川还担任领导小组办公室主任。

　　在落实“国九条”方面，除了保监会允许保险公司直接入市为股市注入新的资金外，允许商业银行设立基金公司并发行股票型基金也为股市注入了新的活力，而这需要央行、银监会和证监会共同推动。整个证券行业的重组，则离不开央行背景的汇金公司及其全资子公司建银投资对重点券商提供的资金支持。

　　在没有监管联席会议的日子里，央行扮演了协调人的角色。根据本报的粗略统计，从2004年3月至今，央行分别与监管机构联合发布了超过10个政策性文件，其中多项涉及三方监管联席会议应该协调的内容。

　　一位央行人士表示，《备忘录》明确了“三会”的职责分工，却没有兼顾到“三会”与央行的分工协作关系。而央行作为最后贷款人，有必要随时掌握金融体系的动态，并及时对金融体系的风险作出评估。

　　这使得业界开始研究设计新的监管协作制度。国务院发展研究中心金融所所长夏斌曾建议，三大监管部门应该及时、定期将本部门对所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关的实质性分析报告及时送达央行。

　　央行合肥中心支行行长陶为群今年2月初也曾建议：由央行和银监会、证监会、保监会共同建立金融监管联席会议制度，开展金融监管信息交流和重大监管事项协作。陶甚至设想，可否在央行设立一个负责日常工作的办公室。

　　央行的一位中层官员认为，为健全和完善中国的金融监管体制，应尽快设立金融再监管局，以便对监管政策执行和监管效果进行评价，并对监管者个人行为实施有效的再监管。耶鲁大学金融学教授陈志武博士则表示，全国人大财经委等专业委员会应当在对监管委员会的监督方面有所作为。