民营化为日本邮政“瘦身”

　　李素华

　　在日本，有130多年历史的邮政系统，国营性质已深入人心。1949年，日本成立邮政省，邮电开始分别运营，但仍为政府部门。日本邮政并非是单纯的邮递服务部门，而是把邮递、储蓄和保险三种业务集于一体的庞大机构，被称为日本的“第二财政预算”。其下属的邮政储蓄部门吸纳的存款高达近2万亿美元，相当于日本最大私营银行东京三菱银行的三倍。

　　日本邮政吸收了庞大的家庭储蓄资金，并将其中的大笔资金借贷给公共部门，尤其是日本政府公债。邮政储金系统的资产是日本最大银行——瑞穗金融集团的1.6倍以上。邮政保险业务的资产也几乎是该国最大民间保险业者——日本生命保险相互会社的三倍。日本邮政的储金与保险系统总资产达400万亿日元(6.1902亿美元)，民营化后将是全球最大的金融集团。日本邮政持有约140万亿日元的日本公债，约占整体市场的四分之一。由于规模庞大，日本邮政即使略做改变，也会造成债券市场剧烈震荡。

　　小泉改革的目的

　　邮政民营化相关法案包括邮政民营化法案、日本邮政股份有限公司法案等6项法案，将对现在日本邮政公社所从事的邮政、邮政储蓄和邮政保险三项主要事业实行股份制改造。

　　日本拟定2006年4月份开始让一直属于日本官方管辖的日本邮政公社步入民营化元年。与此同时，日本内阁也定好了利用十年时间渐渐消化分散股权到邮局属下的四个部门。原属于同一个屋檐下的邮局四大部门——邮局保险、邮局储蓄、信件邮寄部门以及对外营销，都会在民营化的推进中从2006年4月开始独立经营。

　　在日本，从人均邮政设施的分布上看，可谓网点密集，服务周到。但邮政业务并不赚钱，通常由政府补贴，迄今日本邮政公社的账目上累计赤字高达8500亿日元。而且由于长期以来的国家垄断，日本的邮政系统已经成为官僚体系和政府腐败的代名词。而且垄断造成了邮政事业的低效率，它既不能在金融上和银行竞争，也不能在邮递上和民间速递企业争个高下。把日本的邮政分成几个部分，让邮政事业像过去的国家铁路、电信电话公司那样通过民营化来提高效率。

　　小泉一直主张要使日本成为一个小政府、大经济的国家，强调应该对臃肿的

公务员队伍实施坚决的“瘦身”，对政府所属的各类经营性机构实行民营化改革。日本邮政公社现拥有28万多员工，在全国各地设有2.47万个邮局，拥有360多万亿日元的储蓄额和保险资产。它存在的本身就导致了公务员队伍的臃肿，所以邮政公社必然成了小泉实施改革的重点目标。

　　分析人员表示，日本邮政民营化后可能希望削减持有长期政府公债，以便分散其投资组合。不过日本政府目前却正急着为其如滚雪球般的债务寻找投资人。分析员预估，一旦民营化后，日本邮政会希望减持长期公债，转向期限较短的其他投资，以降低价格下跌的风险。

　　改革对各方面利益的影响

　　邮政民营化积聚了最多的反对派。这些反对派囊括了政治、经济上的既得利益者以及对

邮政改革前景表示担忧的普通民众和私营业主。

　　其一，铁三角的制约。

　　在日本，官僚、议员和行业团体构成的“铁三角”，几乎可以摧毁一切对他们既得利益不利的改革举动。小泉的邮政民营化方案也不例外。正是由于邮政行业公会、与邮政利益密切相关的议员，以及政府中的邮政官员们的联手抗衡，最终导致了小泉邮政民营化改革的一波三折。

　　其二，邮政改革背后的美国动机。

　　日本是个制造业发达，金融相对滞后的国家，日本不用这笔巨资，有人愿意替日本运作一下。日本国家铁路实行改革的时候，基本上是从日本国内利益考虑的，主要为了提高铁路运输的效率。到电信电话事业改革时，已经能看到美国企业的影子，美国希望从通讯里在日本捞到一些便宜。日美经济摩擦时，美国也总是拿日本的电信电话事业说事。

　　对于邮政储蓄、保险业已经掌握在手中的330万亿日元，美国当然愿意帮助日本运作一番。美国有现成的金融产品、模式，只要日本松口，不愁没有企业来帮忙。小泉本人是个邮政问题专家，对日本邮政上存在的问题非常清楚。但小泉更是个以日美关系为重的政治家。把一个日本国内并不瞩目的改革，当成9·11大选的中心议题，可见小泉政权对日美外交关系的重视。

　　其三，民营银行和保险业的担忧。它们对邮政民营化以后的竞争态势表示担忧，认为民营化的邮政金融控股公司的业务范围一旦扩大，将依靠政府的支持，挟350万亿日元的邮政储蓄和保险金以及2.48万个邮局网点的巨大优势，与私营企业进行不公平竞争，很可能威胁民间金融企业的安全。另外，在日本，邮政具有很大的公益性，不仅体现在邮政服务上，也体现于金融领域。由于日本政府长期实行积极财政政策，相当依赖发行国债尤其是长期国债。而日本邮政由于其国营身份，一直是长期债的固定买主，到2004年3月底，邮政业持有140万亿日元公债，占整体市场的25％％。一旦邮政储蓄转向市场，购买风险高收益高的政府、企业短期债券，必将对财政造成巨大冲击，这有可能意味着日本积极财政政策的破产。

　　日本邮政民营化的启示

　　日本邮政的改革之争在世界范围内具有典型意义，当一个企业庞大到一定规模，对于国家的政治、经济牵一发而动全身。政府在培育国营市场主体时，必须具有前瞻性的全局考虑，免得日后作茧自缚。

　　上世纪90年代以来，许多国家基于对邮政垄断危害的深刻认识，开始对邮政业大刀阔斧地进行改革。从效果来看，那些积极打破邮政垄断、在邮政业内引入市场竞争机制的国家，如荷兰、瑞典、德国等国的邮政运行效率最高，效益最好。而邮政市场化改革滞后的国家，如美国、日本等国的邮政反而陷入了经营困境。可以说，通过改革靠竞争而不是靠保护来发展邮政，已成为国际潮流。

　　日本的邮政民营化对中国是一个重要的启示，因为我们的邮政也正处于脱胎换骨的前夜。据报道，自民党内一大批议员“反叛”并不仅仅是内部斗争使然，绝大多数地方议会和政府也是反对这个邮改方案的，原因是大家担心，私有化以后一些边远地区邮件投递业务会没人愿意干，或者大幅提高价格，这个担忧是有道理的。中国这个问题恐怕更突出，我们不能在许多地方农民看不起病、孩子上不起学之后，再让他们寄不起信。许多学者一直主张邮政民营，笔者也是这个观点的赞同者，现在看真的要重新思考了。

　　中国邮政推行机构已经开始起步，同时也没有忘记业务推进。中国邮政的盈利大户EMS为挽回颓势，在国内启动了13个城市间的“次晨达”业务，国际业务启动了“EMS承诺服务”。但“次晨达”500克以内邮件的起价为60元，竟是普通EMS价格的三倍之巨，明显的叫好不叫座。

　　看来，担任邮政盈利重任的EMS服务水平仍然远远落在竞争对手的后面。EMS的服务水平为何依然如此尴尬？

　　现在仍有不少人认为，由于邮政业务涉及个人秘密和通信安全，因此不能交给市场，而只能由政府来垄断经营。然而，世界各国的实践证明，对传统的垄断性邮政体制无条件的信任并不可靠，而对市场化的不够信任反而是杞人之忧，因为这已越来越无法适应新的时代变革。

　　好在中国邮政已艰难的走出了政企分开的改革之路。但是，“一家人不说两家话”，改革后的邮政监管机构仍可能与邮政集团公司之间存在千丝万缕的联系，对于其它非邮政企业，他们就不可能以公正的形式行使监督管理权力，这将和改革方案中所提及的目标相差很远。

　　中国邮政市场要获得真正的开放，还要期待《邮政法》的修改。《邮政法》的修改涉及到邮政和非邮政利益的再分配。这显然不是

邮政体制改革所能解决的。

　　(作者单位:社科院亚太所)