以税收优惠推动年金市场发展

　　企业年金税收改革的成本与收益测算是一个涉及多期间、多市场领域、多经济层面的问题，这就意味着在实际的税惠政策制定也相应从更为宏观的视野去看待，才能避免局部利益的得失，扫清企业年金税改的障碍

　　国务院发展研究中心金融研究所　巴曙松中央财经大学　陈华良

　　以当前财政状况支持企业年金市场发展是可行的，不会给财政带来过多负担。尽早推出企业年金税收优惠政策某种程度上也反映了政府在养老金改革过程中承担的责任

　　企业年金市场发展具有提高员工退休生活水平，降低基本养老保险替代率，释缓财政养老压力，维护社会稳定的重要意义，应予以支持税收优惠政策的制定，实质上也是政府权衡当前损失和未来收益的过程。需要从更为宏观和全局的视野去看待税收优惠，应当尽快在个人缴费、投资收益阶段制定有针对性地措施，以积极鼓励和推动企业年金市场的发展与壮大

　　税收政策一直是企业年金研究领域的重要问题，随着企业年金市场参与机构即将真的进入市场逐步进入实质性运作，税收优惠问题已成为阻碍市场扩大的重要制度因素之一。

　　企业年金税改得多失少企业年金的税收过程主要涉及缴费环节中的企业所得税和个人所得税，投资收益环节的所得税和年金领取环节的个人所得税。目前政策基本上只涉及到缴费环节上企业缴费部分在工资收入4％－5％左右可在成本列支，其他环节没有涉及。关于这几个环节税收给予优惠后的成本与收益，理论界从多种角度进行过测算，其中刘云龙、姚枝仲、傅安平(2002)，劳动和社会保障部

社会保险研究所(2003)，张勇、王美今(2004)的测算具有一定代表性。

　　刘云龙等(2002)首先以假设企业将原本以直接薪金方式发放给职工的工资改为以养老金方式发放，计算得出免征企业所得税导致税收减少额为企业年金保险保费增加额的24.2％，进一步免缴个人所得税则减少额达到企业年金保险保费增加额的34.2％。另外还通过养老金增长测算了税收减少额对整个财政收入和税收收入的影响非常小，均只占1％左右。因此，对养老金缴费阶段的税收优惠对于促进企业年金发展是一条成本较低的政策。劳动和社会保障部(2003)的测算则是以基本养老保险和企业年金之间的关系为基础，发现从2003年起企业职工按工资收入的8％建立企业年金，到2020年将形成相当规模的企业年金基金，其中历年收入、支出的平均增长速度为14.7％和36％，而同期基本养老保险的收入、支出平均增长速度为12.2％和8.9％，这说明企业年金作为第二支柱的作用将不断增强，积累额均高于基本养老保险。伴随着累计税收额的逐年增加，企业年金积累额始终保持在税收累计减少额的5－6倍，这表明国家每投入1元资金将导致企业年金积累额增加5－6元。张勇、王美今(2004)指出上述研究将雇员的实际寿命等于预期寿命，从而把企业年金当成了确定性年金。他们从不确定性出发，构建了企业年金税收支出的精算统计模型，并综合了企业年金的“跨期”特性和基准税收的选择。研究表明，2002年我国企业年金税收支出为18.3亿元，在确定性情形下，雇员的平均税收支出为288元，比不确定性条件下的278元要高出3.6％，即目前的测算高估了我国企业年金的税收支出。而从替代率看，他们认为企业年金替代率水平每提高1％，税收优惠比例就要增加大约0.45％，税收支出增长11.2％。在当前政策下，要使替代率水平达到20％的改革目标，税收优惠比例应提高到9％，同时税收支出增长125％，达到41亿元。

　　以上这些测算从一定程度上表明了我国企业年金进行税制改革的成本较低，收益较高。但是以上测算主要局限于企业年金市场本身，事实上，企业年金市场的发展还具有明显的正外部性效应，该效应带动了金融市场和整体经济的发展。以此为出发点可以看到企业年金税惠改革将带来更大的市场建设方面的收益。例如，企业年金制度的建立和企业年金相关资金进入证券市场会扩大了证券市场的稳定资金来源，推动储蓄分流，从而促进金融结构调整。按照劳动和社会保障部(2003)的年金增长量估计，到2020年我国企业年金资金结余将达到50762亿元，以此为基数，按照《企业年金基金管理办法》中对于货币类资产、固定收益类资产和权益类资产投资比例2:5:3的比例换算，那么投资在货币市场、债券市场和股票市场的资金将会达到15229亿元、25381亿元和10152亿元。尽管具体实施中投资比例必然有所调整，但是简略估算也将是比较可观的规模。而且，企业年金作为长期持有的机构投资者，其投资证券市场将会起到较好的价值投资的示范效应，可以吸引更多的场外资金进入。这部分资金如果没有企业年金制度的支持，则可能会以储蓄的形式进行养老保障，这样既无法提高养老资金的收益率，也无法缓解当前中国金融体系中间接融资体系权重过大的弊端。另外，税惠措施推动企业年金发展，也促进了企业自身调整人力资源策略，优化激励机制，从而推动效率提高。这些由于优惠措施带来间接的外部效应也因考虑到税收改革的整体收益中。

　　因而，企业年金税收改革的成本与收益测算是一个涉及多期间、多市场领域、多经济层面的问题，这就意味着在实际的税惠政策制定也相应从更为宏观的视野去看待，才能避免局部利益的得失，扫清企业年金税改的障碍。

　　国外企业年金税改的经验从各国情况来看，其企业年金税收优惠政策都体现了成本负担、权威性、诱导性和有弹性等特征。

　　有成本的税收优惠。各国企业年金税收优惠政策表明，给予企业年金运营环节一定程度的免税是政府为养老金改革所支付的成本，这一成本是政府减缓自身养老负担，以隐性转移支付的方式转化为员工退休后收入增加的一种必要支出，同时这种成本同时也带来了促进国内储蓄率提高、推动资本积累、加快资本市场发展、刺激经济增长的正外部性。这种成本是基本上所有国家推动企业年金税收优惠改革所必须支付的，政府需要权衡税改成本、财政收入状况和支持年金发展重要性几方面的轻重，从而做出合理的安排。

　　权威性的税收优惠。税收优惠政策对于企业年金市场发展意义重大，政策的制定以及执行的权威性也同样重要。例如由于美国的企业年金在美国社会养老保险体制中以及在美国整个经济体制中占据着重要的地位，因而受到严格的监管。美国企业年金税收优惠政策确定于两部重要的联邦法规，即《税收法》和《雇员退休收入保障法》。由于《税收法》和《保障法》都属于联邦法规，因此美国的企业年金计划基本上不受州级政府的管辖，对企业年金市场发展具有鲜明的权威性。在我国目前现行整个税法体系中，以法律形式颁布的只有以上2个。税收法律级次过低，法律少而法规多降低了税法的权威性，也蕴含着容易变动的可能性。企业年金税收优惠则更是多以法规、条例等形式颁布。这种较为低层次的税惠措施缺少权威性，无法有效地激励年金市场发展壮大，需要更为有效和全面的税收法律、法规进行调整。

　　诱导性的税收优惠。综观世界各国的企业年金制度，从企业年金计划建立的方式来看，基本上可以归纳为两种模式:第一种模式是“强制性模式”，即政府通过立法强制性建立企业年金计划，规定符合一定条件的企业必须建立企业年金计划，并按照法规要求进行供款和投资运作；第二种模式是“诱导性模式”，即政府并不强制企业建立企业年金计划，而是通过税收优惠措施鼓励企业建立企业年金计划。总体上来讲，前一种模式比较少见，后一种模式是全球范围内的主流模式。采用诱导性的税收优惠体现了企业年金自愿建立的“第二支柱”的特征，采用税收减免的鼓励政策激励有条件的企业建立年金计划，提高替代率，促进员工退休后生活水平的提高，也避免了给企业带来强制性的缴费负担，造成负面影响。我国目前大型国有企业、民营企业、三资企业、外资企业等各种类型的企业主体经营状况不一，各地区情况不尽相同，因而适宜借鉴国际经验采取诱导性的税收优惠措施，已达到逐步鼓励企业年金发展的目的。

　　有弹性的税收优惠。对于我国这样企业情况复杂、正处于初步发展的市场而言，要想迅速建立统一的税收优惠政策既有难度也不现实，不利于针对各个企业的具体特征建立合适的年金计划。国外在鼓励企业年金发展上采取了有弹性的税收优惠措施，其中美国的合格计划与非合格计划最为典型。即以1974年《雇员退休收入保障法案(ERISA)》为实施标准，其中符合其条款的被确定为“合格计划”，不符合的则以“不合格计划”对待。这类计划的特点是:雇主和雇员依照税务标准，以雇员(和雇主)收入的一定比例或固定数额定期向计划缴费，雇员可在退休时分次或一次性支取个人帐户里的资金。同时，依计划的不同，雇员(和雇主)从计划中可享受不同程度和形式的税收优惠。尽管许多美国公司建立税收合格企业年金计划，以得到政府的优惠税收政策，但是仍有一些公司设立不符合优惠税收政策的税收不合格企业年金计划。其主要原因是税收不合格企业年金计划可以使公司免于许多复杂且严格的法规制度的限制。这种灵活多样的税收优惠计划满足了不同层次和状况的企业、员工需要，但同时也带来一定程度上税收条例过于复杂繁琐的弊端。

　　我国目前也面临着收入差异较大、企业状况不同的情况，因此，税收优惠政策应当更为灵活，例如可以考虑对于盈利情况较差的企业员工、收入水平较低员工采取更为宽松的优惠；对投资收益给予有条件免税，对投资期限长短不同课以不同的税收；在企业年金发展的初期给予更多的税收优惠，以鼓励企业和个人缴费的积极性，尽可能地扩大企业年金的覆盖面。等企业年金逐渐发展成熟，可适当降低税收优惠的幅度，更多地利用市场机制调节。合理而富有弹性的税惠政策是引导企业自主建立年金计划、运营机构规范进行年金管理、员工积极关注年金方案的有效方式。

　　企业年金税改需权衡的几个关系企业年金的税收优惠政策的制定需要脱离某一部门某一领域的具体得失，从更广阔的视野来看待，具体而言，则当前亟需处理好以下关系:

　　把握好当期损失和远期获益的关系。众多理论研究和国际比较表明，我国采取的税收模式是相对较为科学合理的，即在缴费阶段和投资阶段免征企业所得税、个人所得税、企业年金投资的交易税、利息税和资本利得税等，而在年金领取环节缴纳个人所得税。这种模式的弊端在于推行税收优惠可能部分减少了政府目前的财政收入，而将税收收入拖延到了退休支付阶段，因而从决策而言迟迟不能推出。对年金税收的决策反映了财政减少一部分收入和鼓励年金发展之间的权衡，反映了当期损失和远期获益的权衡。从智利经验看，相对充足的财政收入和持续积累的财政盈余是支持养老保险改革的重要基础之一，而与之对应的是布什总统想通过吸收智利养老金制度改革的优点来改革美国的养老金制度，在持续财政赤字情况下贸然进行改革，试错的成本将会更大。在主要工业化国家里，早期对企业年金普遍施行税收减免政策是很慷慨的。在一些经合组织国家中，估计政府用于企业年金保险税收减让的隐性支出达到了政府在公共养老保险显性财政支出的20％－40％。在美国和澳大利亚，该项隐性支出约为GDP的1％，英国为3％。我国2004年税收收入总额达到25718亿元，增收率25.7％，增收额5256亿元，占GDP比重比2003年提升了1.5个百分点，达到了19％。税收总收入和增收额双双实现历史性突破，是近年来增长最快、增收最多的一年。而刘云龙(2002)测算表明我国通过养老金增长测算了税收减少额对整个财政收入和税收收入的影响非常小，均只占1％左右，按中央和地方汇总决算约为260亿元，因而以当前财政状况支持企业年金市场发展是可行的，不会给财政带来过多负担。尽早推出企业年金税收优惠政策某种程度上也反映了政府在养老金改革过程中承担的责任。

　　应当权衡局部税改和全局税改的关系。目前我国面临着税制改革的关键时期，企业所得税、个人所得税、增值税和其他物产税等税种都面临着改革。安体富(2005)认为，新一轮税制改革大约要减少财政收入5000亿元左右，减少额相当于2003年税收收入的25％。其中，完善出口退税机制、偿还出口退税款，财政约减收3000亿元。假定5年完成这次税改，则每年平均减税在400亿－500亿元，占2003年税收增长额的13％－17％，仅占税收总额的2％－2.5％，财政应当能够承受这一减税规模。企业年金的税收改革涉及到企业所得税、个人所得税、投资收益税等税种，尽管只是少部分税则的变化，但也属于税改的整体范畴之内，因此需要权衡好局部税改和全局税改的关系。特别是整体性税改是结构性调整，即按照建立公共财政的要求、国家产业政策和市场需求的导向，以及国有经济战略性调整的方向，对财政支出结构和税种结构进行有增有减的调整，明确地体现鼓励类、限制类、禁止类的政策导向作用。企业年金市场发展具有提高员工退休生活水平，降低社会基本养老保险替代率，逐步释缓财政养老压力，维护社会稳定的重要意义，应当予以一定的支持。因而在整体有序推动税收改革的前提下，对企业年金税收优惠涉及到的税则调整给予重点关注，以确保在企业年金各项制度准备齐全之后，不至于使税收优惠成为市场发展的绊脚石。

　　应当权衡中央和地方的关系。目前我国企业年金税收政策的制定还是处于试点阶段，因而各个地方都按照自身标准执行。企业年金自愿建立的特征决定其税收优惠政策的根本目的是形成诱导性模式，通过税收政策来吸引和鼓励企业建立企业年金制度。这就意味着对于全国而言，需要形成弹性的税收优惠政策，才能有针对性地刺激企业建立企业年金。目前我国各地的税收优惠政策都是针对缴费环节中的企业缴费部分允许税前列支，虽然与《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》(即42号文件)的精神相一致，但还有些各地细微的差别。而由于目前自愿建立企业年金的多为效益较好的国有企业，因此也可以针对中小企业具体情况，在企业所得税上给予特定优惠，从而激发中小企业建立企业年金的兴趣，拓展企业年金覆盖率，减轻基本养老保险的压力。在企业年金投资的交易税、利息税和资本利得税和支付阶段的个人所得税上则可以采取全国统一的模式，尽快制定企业年金投资收益环节上的优惠措施。权衡中央和地方的关系事实上反映了中央和地方财政在当前的损失权重，按照刘云龙等(2002)的测算，以税收损失124.2亿元计，中央财政负担49.7亿元，占40％，而地方财政负担74.5亿元，占60％，从而在没有直接收益的情况下，两级财政可能均没有动力推动税惠政策的出台，地方财政在这方面的激励还更为弱化。总之，企业年金税收优惠反映了中央和地方财政在当前的让利程度，只有协调好两者的关系才能推动企业年金税收优惠的尽快出台。

　　应当权衡规避税收和支持发展的关系。企业年金在成熟国家一直被称为“避税所”，企业年金诞生的原动力基本上源自企业规避税收需求。但在我国企业年金局部的实践中，在缺乏清晰的政策界定的环境下，有的变成企业变相的“账外存款账户”，如购买商业团体保险时投保前不通过职代会，只有少数高层人员知情；投保时伪造职工名册，在某些企业甚至按级别、职务分别投保；投保一段时间即退保，保费或少量分给职工，或干脆就进了少数领导的收入范畴。而保险公司除了退保手续费，还不支付企业保单利息，收入稳定可靠，因此往往出现与企业共同利用企业年金来规避税收的情况。从国际经验看，可能造成年金市场最大“黑洞”的原因就在于企业可以提前取回资金。所以，《企业年金试行办法》中明确规定，“职工在达到国家规定的退休年龄时，可从本人所在企业年金个人账户中一次或定期领取企业年金；职工未达到国家规定的退休年龄的，不得从个人账户中提前提取资金；出境定居人员的企业年金个人账户资金，可根据本人要求一次性支付给本人”。各地也有相应的措施，如浙江省明确规定，“企业办理的补充养老保险必须在参保人员达到法定退休年龄、办理退休手续后既符合有关规定的享受条件时才能领取”。这些规定实际上堵塞了相关的制度漏洞。另外一种可能存在的不规范的运作行为是企业利用企业年金通道将资金投入证券市场进行违规操作，但这一方面从成本角度而言企业可以直接通过证券公司进行投资

理财，另一方面企业年金四种代理人角色分离的特点也使得委托－代理风险下降，通过企业年金通道进行证券市场违规操作在制度上已经作出严格限制。因此，由于企业年金税收优惠带来企业资金流入年金账户而可能带来的违规操作，在目前的制度框架下已经基本做出了约束制度。

　　随着我国企业年金市场的发展，亟待推出实质性的税收优惠政策。税收优惠政策的制定，实质上也是政府权衡当前损失和未来收益的过程。需要从更为宏观和全局的视野去看待税收优惠，应当尽快在个人缴费、投资收益阶段制定有针对性地措施，以积极鼓励和推动企业年金市场的发展与壮大。