本期话题：资源税改革 新税重击“挑肥拣瘦”式开采

　　资源税改革不只是提高税率，按储量消耗征税的方式将成为改革的方向

　　实习记者申屠青南　记者尹涛

　　山西省平遥煤化(集团)有限责任公司董事长郭兴银最近忧心忡忡，正在担心他的企业因为资源税改革交很大一笔钱。“如果是为了提高回采率，我们的回采率已经达到90％多了 ，资源价款将加大我们的开采成本。”

　　7月初，山西省出台了《关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见》(以下简称《意见》)。《意见》规定，山西省将分6年对正在使用的省内煤矿资源征收费用，新获批的煤矿资源将全部实行有偿使用。采矿权的价款通过中立评估机构对煤矿现存资源量进行全面评估，确认收费标准和金额，县财政和省市级财政对半分成。市、县的价款收入将重点用于煤矿开采所涉及乡(镇)、村的生态环境治理、发展公益事业和维护农村原有的办矿利益以及对合法矿井的关闭补偿等。

　　山西的做法并非突然。《意见》出台前的几天，国土资源部副部长李元就已经放出风声，“我国将建立完善矿业权有偿取得制度，积极开展按储量消耗计征资源税费的试点工作。”李元表示，这样改的原因在于当前我国资源税是以产量和销量为基础计征，资源浪费现象较为突出。山西这个煤炭大省自然成了改革的先行者。

　　临汾试点的“成绩单”

　　山西出台《意见》前，已在临汾市试点了一年。

　　临汾市国土资源局介绍说，截至6月底，临汾市已有422座煤矿明晰产权关系，上缴资源有偿使用款8.36亿元。试点之前，该市共有530座煤矿，总设计能力为4380万吨，而乡镇、村办煤矿就达470多座，80％以上的煤矿为“集体挂名，个人经营”，采矿权归乡镇政府、村委会，实际出资人均系个人。

　　据了解，临汾市征收煤炭资源价款的具体办法是:以2000年全国统一换发采矿许可证时的保有储量为基数，减去换证后的动用储量，按主焦煤2.5元/吨、配焦煤1.8元/吨、动力煤1元/吨的价款，乘以保有储量，确定采矿权有偿出让的底价。1000万元以下的一次性缴清，1000万元以上的分年度缴清，省、市、县按3∶2∶5的比例收取价款，主要用于矿产资源合理开发、保护和管理以及市营煤矿关闭后的补偿等。

　　相比政府财政的增收，参与《意见》起草的山西省国土资源厅矿管处处长朱景学更愿意强调《意见》在资源保护方面的作用:“通过煤炭资源税费改革，一方面增加矿山的回采率，另一方面，提高煤炭开采企业的门槛，大企业已形成规模化，回采率必然高，政策的指向是培养有实力、有资质的煤炭开采企业，而让那些不具技术实力和竞争能力的小企业自然消亡。”

　　但中国煤炭协会的李朝卿认为，煤炭资源税费的改革不能完全解决回采率低下的问题，体制问题是关键。“现在一半的矿山企业为国有性质，如果增大回采率，必然会增大开采难度和减少单位时间开采量，造成生产指标的下降，影响到那些国企老总们的业绩考核和晋升机会。”

　　煤炭专家许克忠也认为需要对回采率的提高画一个问号。“现在企业两本账、虚报的现象相当严重，将动用储量报少一点，回采率自然而然就会提高。法律的本意是好的，但各部门在执行政策当中能不能依法行政是个问题。”

　　资源浪费之痛

　　资源税改革的话题已经讨论多年，近期动作频频的背后是国务院提出建设节约型社会。提高资源利用率，减少浪费，正是资源税改革的主要目的。中国煤炭地质总局副局长孙升林曾表示:“对于一次性资源的煤炭来说，在产量和销售额上征收资源税不尽合理，而应当通过税费的改革，在政策措施上制约煤炭资源浪费严重现状。”

　　资源税是世界各国普遍开征的一个税种。而我国的资源开发长期处于无偿开采的阶段，直到1984年国务院才出台了我国第一部资源税法——《资源税条例(草案)》。一些专家认为我国资源税体系有很多不足，税率过低、征收方式存在缺陷，不止影响到地方的税收，更为严重的后果是带来了资源的盲目开采，造成严重浪费。

　　可以看看煤炭的例子。据介绍，在陕西、内蒙古、新疆，有不少煤矿煤炭层都很厚，有的煤层平均厚度有50米－60米。按国家规定，开采较厚的煤层要采用工艺复杂的分层技术，逐层开采，但成本会因此升高。而面对旺盛的需求，一般企业都很难抵挡住利润的诱惑，往往“挑肥拣瘦”地开采，不论煤层是10多米还是几米，都只是开采中间最“肥”的煤层，大量资源就这样被浪费了。这种现象被称为“吃菜心”。

　　据统计，自建国以来至2003年，我国累计产煤约350亿吨，煤炭资源消耗量超过1000亿吨。而在“吃菜心”式的开采过程中，至少扔掉了650亿吨的煤炭资源。按2003年的煤炭消费计算，这些煤够用近40年。

　　有专家表示，这样的浪费，与发展循环经济，建设节约型社会的理念是相悖的，这就容易理解政府为什么加速进行资源税的改革。

　　改革思路渐明

　　资源税改革的话题之所以引起广泛关注，是因为近几年石油、煤炭价格节节高涨，中央资源性垄断企业取得了高额的利润，但地方政府的收益却没有相应增加，难免抱怨，要求提高资源税并给地方留成多一些，以缓解地方财政紧张的状况。一方面是垄断企业的高收益，一方面是资源的极大浪费，许多学者也要求提高资源税率，把垄断带来的高利润收归国家，而不应该归企业所有。

　　在这样的呼声下，国家税务总局去年年底调高山西、内蒙古、青海三省的煤炭资源税额。此前，我国的煤炭资源税自1984年以来，整整20年没有动过，平均税额仅为0.5元/吨。

　　今年5月31日，国家税务总局再次提高8省市煤炭资源税税额标准。重庆市、贵州省、福建省统一提高至每吨2.5元；云南省除曲靖市富源县提高至每吨3元外，省内其他地区提高至每吨2.5元；安徽省、宁夏回族自治区、山东省分别提高至每吨2元、2.3元和3.6元；河南省焦作矿务局、鹤壁矿务局、义马矿务局煤炭资源税适用税额分别提高至每吨3元、3元、2.5元，其他煤矿则统一提高至每吨4元。

　　但有专家指出，仅仅提高一点税额标准解决不了根本问题，不能从结构上调节好利益分配格局，换来的也多半是疑问或质疑。国家税务总局提高8省区市煤炭资源税后，有的地方政府并不满意:“产的同样是煤，我们的煤不比他们的差，为什么他们的一吨4元多而我们的一吨2元多呢？”提高了资源税的地方尚且如此，更何况还没有提高的地方政府，眼看着煤炭价格一个劲地往上涨，可地方政府的腰包却没因此鼓起来，煤炭资源税的税额标准还是二十年如一日。

　　煤炭生产企业对提高税率的反应也不强烈。郑州煤电(600121)汤先生说:“郑州煤电的适用税率从每吨0.9元提高到了4元，提高了将近350％，但对企业经营的影响不大。今年郑州煤电计划产煤430万吨，按照全年的话，支出也只增加1000多万，而且今年还是从5月份开始计提，只多交9个月的税。”

　　因此，在有的专家看来，目前资源税的调整远不只是提高税率这么简单。资源税需要的不是小改，而是大改，并且是“伤筋动骨”的大改，以保护我国的矿藏资源。这种意见目前越来越成为主流观点。

　　国家安全生产监督管理总局局长李毅中近日强调，国家将调整煤矿“资源费”，遏制“透支性开采”导致的资源严重浪费。6月1日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议讨论并原则通过了《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》。李毅中透露说，该意见其中一条就是，拟把煤矿矿藏资源费的收取，由现在的以产量和销售收入作为基数，改变为以储量为基数。投资者在获得采矿权之前，就要先交纳一笔“资源占用费”。

　　国土资源部副部长李元则再次证实了我国资源税的改革方向，以储量征税的方式不仅适用煤矿资源，还将推广到整个矿藏资源税体系。他强调说，我国将建立完善矿业权有偿取得制度，积极开展按储量消耗计征资源税费的试点工作。

　　专家认为按储量征税的厉害之处，在于某种意义上明晰了矿藏的产权，让投资者的收益和需要投入的成本以及应该承担的风险相均衡，使得其想方设法增加安全系数以延长开采周期，尽量提高资源的回采率，以收回成本和赚取利润。

　　国家发改委主任马凯近日在中国改革高层论坛上也表示，财税体制改革的下一步将扩大资源税的征收范围。社科院财贸所依绍华博士还建议，具体范围可从目前的7种矿藏资源扩大到所有矿藏资源，并包括土地资源、水资源、森林资源、草场资源、动植物资源、滩涂资源、海洋资源、地热资源等。

　　看来资源税的改革，不仅仅是提高点税率，增加些财政收入，而是在整个制度上重新设计，节约资源为根本。