特约评论员 龚六堂 杨俊

　　国务院近日决定在境内证券市场中启动国有股向全国社会保障基金转持的计划，规定从股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的股份有限公司将部分国有股权转由全国社会保障基金理事会持有。这一政策的出台必将推动证券市场的发展，而且更重要的是为中国的养老保障制度注入了宝贵的资金，它对于中国养老保障事业的发展有深远的意义。

　　国资：“养老积累”的隐式契约

　　与发达国家不同，中国新型养老保险制度在最初期并没有享受人口年轻化带来的巨大资金积累的机遇。以美国为例，在1946年—1964年的“婴儿潮”阶段中年轻人口大量出生，每年劳动者缴纳的社会保障税是高于对老年人的养老金支付的，所以美国每年有600亿—1000亿的养老保险基金盈余，目前美国养老保险基金的结余在2万亿美元左右。而当中国的养老保障制度在1986年开始进行城镇职工养老保险制度改革时，在制度运行初期就面对了人口老龄化所带来了的巨大挑战。来自《中国劳动年鉴》的数据显示，我国城镇职工养老保险制度内部的退休者与劳动者的比例在0.33左右，也就是1个退休者对应3个劳动者，如此高的人口负担比使我国养老保险制度举步维艰。比较中外国家在社会保障制度发展上的差异，可以发现中国最特殊之处在于中国的经济在进行养老保险制度改革的时候已经积累了大量的国有资本，所以充分发挥这笔巨大的国有资产财富使之造福于社会保障制度就是对中国目前而言非常重要政策措施，也是中国养老保障制度可以享受的宝贵制度机遇。

　　在1986年养老保险制度改革前，中国原来所执行的养老保障制度是一个以企业为基础的保障体系，职工在企业所创造的价值中一部分以工资的形式发到个人的手中，另一部分直接成为企业的积累转化为国有资本。当职工退休的时候，每个月可以从企业得到退休金，相当于是企业将职工在劳动时期为企业创造的价值返还给他们。这相当于是一个“隐式” 的部分积累制养老保险，与西方国家现行的“显式”现收现付制养老保险不同之处在于，西方国家其实是国家型养老保障，而我国是企业型养老保障。当我国建立市场经济体制后，国有企业在受到来自市场的冲击下也有可能出现倒闭，这时企业型养老保障就无法维持下去，原来的养老保障制度就必须进行改革。改革后建立了新型的社会化的养老保险制度，将原来由企业承担的养老保障责任转由政府来完成。这是改善民生，促进社会福利的大事情，但是在这个改革过程中产生一个重要的问题：国有资本中一部分是来自原来制度下职工的劳动贡献的，那么在改革的过程中国有资本对劳动者的养老保障义务应该如何进行兑现？一些东欧国家、俄罗斯和拉丁美洲的国家在解决这个问题的时候采取了两种做法，一种是将国有企业的股权直接划转到社会保障基金中，另一种是将国有股权直接卖出，将得到的收益转移到社会保障基金。

　　“划转策略”减缓股市震荡

　　将国有股权直接卖出的做法非常的不可取，从实行这个方案的国家来看，由于大量的股权在短期内进行交易，造成供大于求的不利局面，而且相关的配套性改革方案无法同时完成，最终的结果是国有股权出售得到的收益远小于原来的估计，出现了一定程度上的“国有资产流失”的问题，这对那些企业的老职工造成了非常大的危害。如哈萨克斯坦共和国的“蓝筹股”私有化方案，该方案原计划在股票交易所出售政府所持有的大型企业的股份，实现企业的私有化并将收益用作养老基金的收入。但是政策刚起步的时候就遭遇到亚洲金融危机和俄罗斯经济危机，政府原来的计划完全无法实行，经济危机导致所有的股权价格暴跌，“蓝筹股”计划最终所获甚微。中国也有类似的实践，2001年6月12日，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，规定国有股 “减持主要采取国有股存量发行的方式”和“凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股”。这对整个股票市场造成了很大的冲击，股票市场出现了一个重大的向下调整。结合中外的实践经验，通过在股权市场上卖出国有股权为社会保障基金筹集资金的方案是很难达到预期的效果的。

　　也有一些国家实行了国有资本股权向社会保障基金转持的方案。在匈牙利，部分的国有股权转移到一个由工会控制的养老基金中；拉脱维亚共和国在进行了私有化改革之后，将企业5%的股权转移给一个政府的基金；马其顿将私有化企业的10%的股权转给国家级的养老基金，该基金并未对外出售股份，而是从中获取红利；克罗地亚在90年代初期将社会所有制企业进行私有化后，将33%的股份转移到三家国家级的养老基金中，剩余的股份转移到私有化基金中，其目的是通过持有企业股份，用得到的红利收益来支付退休职工的养老金。这些国家的社会保障改革也不是一帆风顺的，因为采用社会保障基金持有国有股权的方案必然受到宏观经济增长的影响。当宏观经济处于快速发展阶段，社会保障持股所带来的收益必然会增加，反之社会保障持股收益会随经济衰退而遇到困难。这些经验和教训是我国在未来的政策实践中要重视的。

　　“划转策略”优化经济效率

　　在中国启动将国有股权划转到全国社会保障基金之前，中国就已经为应对将来会出现的人口老龄化对养老保障事业的冲击而进行了准备。在2000年建立的全国社会保障基金就是我国政府用于应对未来养老保障事业需要的战略储备基金，由中央财政拨入资金、国有股减持所获资金和股票、划入的股权资产和经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成。全国社会保障基金理事会以科学发展观为指导，自2000年建立以来，资产总额从2001年的805亿元增长到2008年的5623亿元左右。虽然全国社会保障基金积累规模的发展速度较快，但目前的资金规模与未来的养老需求相差甚远。针对中国未来养老保障事业的资金需求，全国社会保障基金理事会提出了到2010年底将社会保障基金发展到1万亿元，在2020年积累资金2万亿的目标，由此可见全国社会保障基金在未来发展空间巨大。到2008年底，全国社会保障基金成立八年以来年均投资收益率为8.98% ，基金资产总额5623亿元，与2万亿的目标的实现有很长的距离。按照9%的年平均收益率，实现2万亿的目标需要数十年的时间，这是无法满足我国即将出现的养老保障需求缺口的。现在将部分国有股权划转到全国社会保障基金无异于及时雨，为全国社会保障基金的积累提供了巨大的资金支持，可以保证全国社会保障基金更有效地实现原定的经营目标，使我国的养老保障事业可以长期稳定地可持续发展。

　　更可喜的是，经过10多年的国有企业改革，现在我国的国有资本已经成为能够创造巨大的价值的经济支柱。首先我国国有资本的规模不断增加，数据显示国有资产总额从2004年的7.13万亿元增长到2008年底的逾16万亿元，平均每年增长超过1万亿元。其次国有资本的效益不断增加，利润总额不断提高，按照国资委的计算，2007年底中央国有企业的利润水平超过1万亿元的水平。国有资本的巨大收益能力成为充实社会保障基金的资金基础，将国有股权划拨社会保障基金并长期持有，从每年的利润分红中得到资金用于我国养老金的支付，这为我国社保基金的发展提供了长期稳定的收入支持。

　　在过去的3年中，我们在一系列的论文中对国有股权划转社保基金的政策进行了深入的理论研究，如在2006年3月《经济研究》上的论文《国有股权型社会保障研究》初步论证了社会保障基金持有国有股权的积极作用；在2008年6月《经济研究》上的论文《社保基金最优持股比例》进一步论证了对社会保障基金划转国有股份的最优比例的确定方法；在2008年8月《金融研究》上的论文《国有资本收入对社会保障的划拨率研究》更深入地讨论了国有股权收入如何在财政一般性支出和社会保障支出之间进行最优分配以改善社会福利。

　　这些研究表明实行国有股权划转社保基金的政策在人口不变的条件下可以增加均衡的经济产出，提高年轻人和老年人的均衡消费，是显著优于现收现付制养老保障政策的。这种政策的核心机制在于政府行为对经济的影响，由于养老保障基金长期持有国有股权，减少了代际之间股权交易的支出，提高了用于新增投资以扩大生产的资金，所以可以将经济产出“蛋糕”做大。居民消费是产出的一个部分，所以高产出在这种养老保障政策下可以同时提高年轻人和老年人的均衡消费，改进他们的一生福利，这就是国有股权划转社保基金政策的“增长”效应和“福利”效应。而且在研究中我们发现全国社会保障基金长期持有国有股权将更为有利，因为社会保障基金作为一个特殊的“投资个体”在理论上具有无限期生命，是更有“耐心”的投资者，因此可以更有效地享受到长期投资带来的“股权溢价”，而且长期持有股权的社会保障基金更有利于中国证券市场理性的发展。从实际操作层面看，全国社会保障基金作为一个机构投资者，其更加重视的是上市公司及其股权的投资价值，而非投机炒作。因此社会保障基金投资行为可以对其他投资者起到示范性作用，这种示范作用必将有利于推动中国证券市场价值型投资理念的形成和深化，促进中国证券市场良性成长。

　　最后我们要强调的是国有资本收入是我国财政收入的一部分，所以将国有股权划拨到社保基金也就意味着将一部分财政收入划拨给社保基金，这其实是一种国家财政收入对社会保障责任的体现方式。发达国家政府财政收入向社会保障转移占40%～60%，而在过去我国的财政收入中不到15%的部分用于社会保障支出，与发达国家有一定的差距。现在通过国有股权划拨的方式将来自国有资本的一部分财政收入划到社保基金应当视为我国财政对社会保障责任的体现，这一举措进一步明确了我国财政对社会保障的责任，这对于构建“公共职能型”政府而言意义非同寻常。政府职能的转型也意味着政府要重新权衡“生产”和“消费”的关系，以前的财政支出结构中相当多的比重用于的固定资产投资以扩大产出规模，这表明了政府对“生产”方面的重视。大量的实践证明单纯重视生产的政策并不一定会改善居民的消费和福利水平，所以将国有资本收入划拨到全国社会保障基金就是要增加政府公共开支中用于消费的部分以改善民生，这必然是财政支出制度改革的应有之意，同时也为我国养老保障事业在未来获得更多来自政府的支持奠定基础，推动养老保障事业向更高的层次发展。

　　(龚六堂，系北京大学光华管理学院教授、杨俊，系中国人民大学劳动人事学院讲师)

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