苏培科：证券法不能让监管者游离法外

　　苏培科

　　《证券法》的修订无疑会更加规范市场行为，但如果让监管者“游离法外”，只拿着法律的笼子套别人，其自己贻害市场的行为究竟如何约束？谁来监管权力更大的监管者？法律为谁而定？市场如何长期协调规范等都应该是此次证券法修订着重考虑的问题，如果缺失这些因素的考虑，依法治市、着重保护投资者权益等口号仍然是在空喊。

　　在4月24日至27日，历经近两年起草的证券法修订草案，将首次提请十届全国人大常委会第十五次会议审议。

　　4月18日举行的十届全国人大常委会第三十一次委员长会议上，全国人大财经委员会副主任委员周正庆提请审议证券法修订草案，新华社称证券法修订即将正式进入全国人大常委会的立法程序。

　　此前在4月13日召开的国务院常务会议上，国务院总理温家宝在讨论《中华人民共和国证券法》实施情况及修改的有关问题时明确表态：证券法修改应突出保护中小投资者权益。

　　证券法修订的准备工作和审议工作都在紧锣密鼓的进行，新《证券法》的诞生正在倒计时，在股市屡创新低、青黄不接的时刻，究竟能否力挽狂澜，给股市带来好运？

　　1999年7月1日《证券法》实施当天，沪市单日最多下跌了149．4点，最大跌幅8．84％；深市单日最多下跌了420．19点，最大跌幅8．93％，两市大盘几乎跌停，并匆匆终结了“5．19”行情。而随后6年的股市悲惨命运大家都是有目共睹，不但股指回归到《证券法》实施之前的点位，而且上万亿市值的蒸发和股市重心的整体下移、上市公司和中介机构违规、造假更加猖獗，这些都无疑表明了1999年《证券法》的来临不但没有给股市带来好的兆头，也没有给股市带来好的前景。

　　股市自2001年6月份调整以来，市场上下都普遍认为是国有股减持惹的祸、是股权分置久拖未决、是政策市、是赌场……等等原因而造成目前股市的困局。但笔者认为，除了这些重要的因素之外，《证券法》相关条文的滞后有着不可推卸的责任，导致诸多市场行为无法可依、执法不严、监管无为、未能及时保护好投资者的利益，使股市陷入混乱僵局。在过去的6年中其明显不能适应资本市场发展的新形势，也不能有效约束“逍遥法外者”，而且司法途径的欠缺导致中小投资者屡屡“受害”。

　　在股市极度萎靡、屡次挑战近6年来新低的关键时刻，诞生6岁的《证券法》修订草案审议工作无疑将受市场瞩目。从过去的两年间，业内便流传着有关证券法修改稿小册子的各种各样的传闻，据说对于214条法规中150条要进行大修，于是担任《证券法》修改起草工作组组长的周正庆出面辟谣：为了稳定市场不会有如此之大修。

　　传闻中关于《证券法》修改始终要贯穿保护投资者合法权益的主线，在现在来看应该属实。并从最近有关立法专家对媒体透露出来的公开消息来看，保护投资者权益方面的确作了较大调整；赋予了中国证监会一些准司法权；对证券公司的监管改动很大，管制也颇为严格；将一些权力下放给交易所。

　　通过这些修改举措来看，新的《证券法》似乎能够与时俱进。但是赋予证券监管机构准司法权、让其权力再次大大膨胀，会更加让市场人人自危，如果不对证监会发审等诸多执行职能与监督职能划分，没有对监管者和执法者相应职权的法律约束，权利寻租仍然不可避免，而且会出现越来越严重的态势，“王小石”之流会越来越多。

　　因此证监会的执行和监督职能改革也迫在眉睫，否则既是运动员又是裁判员的监管者根本无法保证游戏的公正性。在无人对监管者实施监管的情形下，给交易所放再多的权力也无济于事，也不能从根本上保护投资者的权益。

　　美国证监会（ＳＥＣ）主席威廉唐纳森前段时间在推动美国股市改革时说：“证监会和交易所不作为、不改革的结果惟一受害者是投资者，尤其是中小投资者”。那么我们国家的证监会和交易所不作为、不改革对投资者和中小投资者权益的伤害显而易见，如果在证监会继续不改革、不作为，其他一切保护中小投资者权益的口号就是空喊，只是为了推进另一个不利举措的借口罢了。

　　再仔细研读现行214条的《证券法》，不难发现，其中前面161条都是对于证券发行、证券交易、上市公司收购、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券交易服务机构的具体职责界定，对于这些具体的条款都涉及的比较详细，虽然是照猫画虎、照葫芦画瓢设计的，虽然有些规则不能适应日益变化的证券市场新形式，但还是作了比较详尽的描述。而后面四章中的条款中，关于证券业协会、证券监督管理机构、法律责任（美国证券法中的此条款为：违反《证券法》的责任）和附则就相对简单，而其中的大部分法律条文都是在进行描述监管机构的权力执行范围，而对于监管者自我的权力约束和相对违反责任则轻描淡写。在法律责任这一章中仅有：证券监督管理机构工作人员进行内幕交易的，从重处罚（第183条）；各大中介机构和证券业协会、证监会工作人员，在证券交易活动中作出虚假陈述或者信息误导的，责令修改，处以3万元以上20万元以下的罚款，属于国家工作人员的还应依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任（第189条）；证券监督管理机构的工作人员和发行审核委员会的组成人员，不履行本法规的职责，徇私舞弊、玩忽职守或者故意刁难有关当事人的，依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任（第205条）。仅仅这些法律条文来对监管者自身进行约定，显然是权力游离于法外，虽说权利与责任是对等的，但为何不在每条权力执行范围上再对监管者行为规范进行严格的界定？难道法律只是对其他人而制订的？

　　就是这种情形的存在，导致很多违规案例在上报到证监会之后，很多都是在一段时间之后就悄无声息，于是这种执法力度和执法行为导致证券市场造假更加猖獗、屡禁不止。再加上司法前置程序的限制，在监管机构未定论之前司法部门不愿介入，导致中小投资者眼睁睁的看着违规者“逍遥法外”。于是在这样的土壤里，造假大王银广夏起死回生、达尔曼(资讯 行情 论坛)长期上演空城计、江苏琼花(资讯 行情 论坛)“罂粟花”、威尔科技(资讯 行情 论坛)违规等都不了了之，而且还会滋生更多的造假者。往往在很多时候，证监会在违规处理方面磨磨蹭蹭、大事化小小事化了，于是过低的违规造假成本导致市场运作风气变坏、投资环境恶化，其实这些和监管者的无作为和“游离法外”的责任息息相关。

　　所以目前证券市场中不是监管者的权限不够，而是监管不到位、执法不严、缺乏相应的责任约束、权力过大的原因造成。有人说，若《证券法》再赋予证监会行使准司法权，在这种情况下只能渴求证监会人员要有相当于法官的素质和高尚的人格觉悟了。