城市金融生态环境有九大构成要素

　　--《中国城市金融生态环境评价》总报告之三

　　课题主持人

　　李扬、王国刚、刘煜辉

　　课题组成员

　　易宪容、曹红辉、胡滨、余维彬、周子衡尹中立、杨涛、黄国平、袁增霆、沈可挺彭兴韵、殷剑峰、曾刚等

　　本报告部分执笔人

　　李扬、刘煜辉

　　在一个经济体内研究金融生态环境问题，分析的立足点应当在地区层面上。由于中国的地区又可以分为若干级次，因此，在中国的情况下，省(地区、直辖市)、城市(地级)、县乃至乡镇均可作为分析的对象。本报告选择城市作为基本的分析对象。其理由是：第一，依据对GDP的贡献来衡量，中国经济活动的主要部分是由城市承载的，因而评价城市金融生态有着较大的实践意义；第二，从功能上看，城市总是构成某一区域经济活动的中心，它与其周边地区形成了物资、人员、资本、信息相互交流的有机整体；第三，分析的对象应当是一个有着清晰的边界，自身形成可以识别并区别于其他地域的整体功能的经济体，而城市正是这样一类经济体。相比起来，省(区)主要是一个地理和社会的概念，它的经济意义更多是一个松散的若干地域经济活动的简单加总；而县域经济则或者过小，或者事实上被覆盖在相邻的城市经济之下。

　　根据以上的界说，本研究确定了如下9项用以评价城市金融生态环境的因素。(1)经济基础：从经济规模、结构与发展水平等方面来评估经济基础及其对于城市金融生态的影响。(2)企业诚信：影响企业诚信程度的主要因素有经济实力和管理水平、法治环境、政府诚信水平、经营者个人因素、产权制度和公司治理、诚信评价制度的完善程度等。(3)地方金融发展：依据中国国情和发展阶段设计了四个指标：金融深度、银行部门竞争、金融市场的发展程度、金融信用的意识。(4)法治环境：从产权保护力度、地方法制健全程度、司法执法力度等三个角度对地区司法环境做出评价。(5)诚信文化：从诚信文化、社会保障以及中介服务等三个角度揭示该地区的社会诚信水平。(6)社会中介发展：从地区养老保险、医疗保险、失业保险的建立面以及城市最低生活保障水平等方面来考量城市社会保障的健全程度。(7)社会保障程度：选取了地区每万人注册的律师和会计师人数、以及地区信用担保机构的数量等客观指标，来考量地区中介服务的发展水平。(8)地方政府公共服务：从地方政府财政能力、政府审批和管制、地方政府对经济干预程度、地方政府透明度和行政效率五个方面进行评价。(9)金融部门独立性：主要关注政府公共企业贷款占比、国有企业贷款占比、信用贷款及透支占比、土地抵押贷款占比以及当地城市商业银行不良率、中长期贷款占比等方面的定量指标。

　　一、城市经济基础

　　实体经济是金融主体存在的根据、服务的对象和生存的空间，因此，城市经济基础构成金融生态环境的重要组成部分。金融部门的基本功能，是通过提供产品与服务来媒介储蓄向投资转化。通过这一活动，金融部门实现着引导和优化资源配置的功能。可以说，正是为了满足实体经济发展的需要，金融部门及其产品和服务才应运而生，并得以壮大发展。

　　中国城市中的金融部门，最初是为实现国民经济计划而设置的。换言之，原有的计划经济安排造就了城市的金融部门格局。随着社会主义市场经济体制的逐步发展，越来越多的资金开始遵循市场原则而进行自由流动。但是，由于银行体系中的资金依然受到一定程度的计划性管理，在将来可以预见的一段时期中，在全国范围内恐怕还无法形成完全统一的资金市场，从而，各城市的金融主体的活动就将继续受到当地相关的经济和制度环境的影响。这样，城市经济发展的水平不同，就将继续影响着当地金融主体的行为。

　　我们主张从经济规模、结构与发展水平等方面来评估经济基础及其对于城市金融生态的影响。经过对相关经济指标进行筛选和归纳，我们选择如下五项因素：

　　1、经济发展水平。经济发展水平是影响金融生态的一个重要因素。在经济发展过程中，不断增强和完善的实体经济部门不仅可以促进金融部门的业务发展，壮大其实力；还可以对金融部门提出更高的要求和约束，增强其运营的稳健性；而且，经济规模的扩大和实力的增强可以抑制不良资产的产生，提高金融系统对不良资产的消化能力。国内外的经验事实表明，金融生态系统的平衡能力与经济发展水平表现出明显的正向关系，即经济发展水平越高，金融生态的平衡能力越强；经济越是落后，金融生态越具脆弱性。这种情况在国内表现得尤为明显。相对于发达市场经济而言，我国城市间金融资源在配置上存在较强的地区壁垒，缺乏区域流动性，从而使得经济实力对于金融生态系统的物质支撑作用更为突出。

　　我们采用人均GDP来评估经济发展水平。这一定量指标通常也是衡量地区经济实力和发展水平较为常用的综合性指标。

　　2、产业结构。产业结构是经济资源在不同类型的经济部门之间进行分配并不断调整演化的结果，它也是决定整体经济效率和发展态势的一个重要因素。因此，城市产业结构的优化程度决定了城市经济的效益的高低与未来发展的前景。产业结构作为经济发展的基础结构之一，主要通过如下四个方面对城市经济发展产生影响：其一，不同的产业结构决定了以该结构为基础的城市整体经济的发展方向、发展速度、发展质量和发展潜力；其二，不同的产业结构决定了城市经济在国家总体经济结构调整过程中的地位(发展抑或是被限制发展)以及相应地吸引资本进行投资的机会和提供就业的能力；其三，不同的产业结构决定了城市在国家乃至全球经济周期变化过程中所受的影响，以及应对周期变化的调整能力和调整速度；其四，不同的产业结构决定了其吸引外资的条件。总之，城市产业结构决定了城市经济面对的总体风险特征，决定了其防范和化解金融风险的能力--这些，显然对于金融业的健康发展至关重要。

　　评估城市产业结构及其优化程度，我们主要关注第三产业的发展程度、投资率、产业的集聚程度、产业结构的转化速度等方面的量化指标。

　　3、经济活跃程度(商贸与投资)。城市的经济活跃程度，即景气度，是该城市经济系统及其制度环境具有活力的表现；这显然决定了金融主体的生存环境及其发展潜力。毫无疑问，城市内商业贸易和投资行为的活跃程度，直接反映并决定了该城市金融活动的生机。活跃的经济活动可以促进金融体系不断发展并致力于不断进行调整，从而有助于提高金融体系自身机能的完善，特别是有助于会计、

审计、法律服务、资产评估、融资担保、征信等金融中介服务体系的形成和发展。在国内的城市群体中，经济发展较快，充满活力的城市，通常金融业也发展较快，金融体系及其生态环境也较为完善。

　　评估城市经济活跃程度，我们主要关注GDP增长率、固定资产投资的规模和增速、

房地产投资的规模和增速、批发零售贸易额度等方面的定量指标。在这些指标当中，城市GDP增长作为企业经营环境冷暖变化的晴雨表，其基本态势预示着工商业经营环境及景气状况。商贸与投资方面的指标则是经济活跃的根源与具体描述，对于反映城市未来的经济发展态势，具有一定的前瞻性。

　　4、经济开放度。开放经济是现代发达市场经济的一个基本特点。在当今世界上，落后经济追赶发达经济的基本途径之一就是对外开放，通过改革开放来引进发达经济体的雄厚资本、先进技术和先进经验，城市经济得以获得快速发展的良好机遇。另外，某一城市所以受到国际资本的青睐，通常还因为该城市有着有利于国外资本发展的良好的投资环境、法治环境和社会环境。因此，或许我们很难具体地描述某一城市经济环境的优劣，但却可以通过该城市对国外资本的吸引力的大小来间接但却是真切地感受到这种环境的差别。显然，一个对国外资本有强大吸引力的城市，其金融生态环境一定居于上乘。

　　评估经济开放度，我们主要关注城市经济的国际化程度和招商引资情况。描述国际化程度采用外贸依存度、外资占GDP比重、外企占企业数比重等指标；描述招商引资情况则采用外商直接投资额度(协议与实际利用)、港澳与外企贷款占比等指标。

　　5、经济市场化程度。我国是一个正由计划经济向市场经济转型的转轨经济国家。由于改革推进的速度存在差别，各地的市场化程度便很不一致。市场化程度高，通常意味着更少的管制和更自由的竞争和更低地方保护主义倾向，从而有利于基于市场交易之上的商业诚信的建立，并且有利于保证金融机构的独立性。

　　评估城市经济市场化程度，我们主要关注市场的发育程度、地方保护主义倾向以及私人部门经济的发展等方面的指标。

　　二、企业诚信

　　金融资产的质量同消费金融服务之客户的诚信密切相关，两者之间相辅相成，犹如一枚硬币之两面。因此，企业诚信状况构成金融生态环境的重要内容。在理论上，我们可以归纳出影响企业诚信程度的主要因素如下：

　　1、经济实力和管理水平。企业诚信水平是其经济实力、管理水平的折射。一般而言，大企业的诚信水平高于中小型企业。特别是那些建立了现代企业管理制度、具备现代经营理念、拥有现代生产技术和管理经验、企业内部管理水平较高的企业，其诚信水平一般较高。

　　2、法治环境。法治环境对企业诚信的影响在于：一是法律制度不完善，缺少对企业失信行为进行惩处的法律依据；二是执法不公，致使企业失去提高信用的积极性；三是保护诚信企业的法律环境不健全，不利于企业诚信水平的提高。总之，不良的法治环境会对企业的失信行为给予负向激励。

　　3、政府诚信水平。我国是政府主导型社会，政府诚信的状况对企业诚信甚至整个社会诚信产生直接的影响。政府诚信在社会诚信体系中的表率作用不到位，势必影响企业的诚信建设。

　　4、经营者个人因素。经营者是企业的灵魂。一般而论，企业家个人年龄、个人磨练与修养、家庭教育、社会大环境、业内企业的成败经历、学校教育程度等均直接对企业诚信水平产生影响。

　　5、产权制度和公司治理。在市场经济中，良好的公司治理结构是保护所有者和利益相关者的最为重要机制。

　　6、诚信评价制度的完善程度。市场经济需要专门从事评价企业诚信状况的社会中介机构。这些机构若能做到评价标准公正、评价内容全面、评价结果透明，并能加大舆论和社会力量的监督力度，社会整体的诚信水平将会提高。

　　尽管企业诚信受到多方面因素的影响，考虑到资料的可得性、并考虑到上述很多影响企业诚信的因素将在其他指标中单独或部分地得到体现，本项研究相对收缩了分析所涉及的范围。我们衡量城市企业的诚信，主要着眼于企业的财务信用指标(硬指标，包括企业规模和效益)，同时也纳入了对企业运行机制(软指标，包括企业治理、企业管理、企业文化、企业信誉等)的考量。

　　三、地方金融发展

　　广义上说，地方经济基础已经涵盖了地方金融发展的内容。我们所以将地方金融发展作为一个单独指标进行考察，是因为金融对于现代市场经济运行而言具有极端的重要性。现代金融的发展以完善的法律和良好的社会信用文化为根本，只有在良好的金融生态环境下，资金洼地效应才能形成，才能吸引更多资金，进而形成区域金融中心。因此，地方金融发展构成城市金融生态环境的组成部分。

　　我们的研究旨在分析各个城市的金融生态环境，立足点在于进行区域间(城市间)的比较，因此，国际通行的金融发展指标体系中的某些指标并不适合本项研究，应予剔除。此外，尚需考虑资料的可得性与可持续性，以及经济转轨的特殊现实。鉴于此，我们依据中国国情和发展阶段设计了以下四个方面的指标：

　　1、金融深度。国外有人用金融机构的流动负债除以GDP的商来衡量金融深度。我们这里则用剔除不良贷款后的银行年末总贷款余额除以GDP，或者说是银行部门的正常贷款余额除以GDP。这个比率高，说明金融是有深度的。我们对通常的定义有三处修改。其一，作为分子，他们选择的是金融机构的负债，而我们选择的是资产。这样做，主要是考虑到：在中国现阶段尚未完全市场化的条件下，金融机构的资产显然与金融发展和经济发展的关系更为密切；其二，我们的金融机构概念没有包括非银行金融机构。这样做，主要是考虑到中国的非银行金融机构规模甚小，且其统计资料不健全，亦无连续性；其三，在银行业的资产中，我们没有将银行持有的如国债和在央行的存款等生息资产包括在内。剔除这些项目，是考虑到这些资产与当地的社会经济运行没有密切关系。

　　2、银行部门竞争。我们认为，地区银行部门的竞争越充分，越是有利于提高该地区金融部门运行的整体效率。本报告用城市中四大国有银行以外的其他银行占当地信贷总额的份额来衡量银行部门的竞争：该比率越高，说明竞争越充分。

　　3、金融市场的发展程度。我们用城市内企业直接融资的规模(包括股票、债券和信托计划等)占当地信贷总量的比重来予以衡量。

　　4、金融信用的意识。我们用人均消费信贷、人均承保额等来间接地度量当地金融信用的意识。

　　四、法治环境

　　完善的法治环境能够有效地保护金融主体产权，有效遏制恶意信用欺诈和逃废金融债务行为发生，因此，法治环境构成金融生态环境的重要内容之一。我们侧重关注地区的司法公正和执法效率，采用问卷调查的方式，结合相应的客观指标，从以下三个角度对地区司法环境做出评价：

　　1、产权保护力度。包括非规范收费程度、知识产权保护力度(对盗版及各种假冒伪劣产品的监控、单位科技人员的专利受理和批准数)以及法院体系保证经济合约履约状况。选择上述指标，目的是要反映作为一项合法权益的私有财产受到何种程度的保护，政府在多大程度上能够保护以及履行法律而保护私有财产，是否存在政府剥夺私有财产的可能性，司法系统能否独立运作，司法内部是否存在腐败，以及公众和企业履行合同的能力。

　　2、地方法制健全程度。包括地方性法规条例的健全性、法规政策的连续性以及政策法规的普及和透明度等。

　　3、司法执法力度。司法判决的顺利执行是司法公正的重要内涵和体现。我们通过问卷调查，结合三年中地区经济案件结案率(即结案数和收案数之比)这个客观指标来评价地区司法执法力度。一个案件结案所需的时间取决于法院的审判速度和执行速度。虽然法院的审判时间可能较长，但是执行是最大的问题，有些案件花了数年的时间才可能得到执行。法官的素质、法院资金的充足状况、司法体系的腐败程度以及人们对法治的认知程度等，都影响到结案速度。因此，结案率是一个较好衡量各地区司法体系效率的综合性客观指标。此外，诉讼费用和抵债财物的回收率等指标可以较好地衡量当地的执法成本和难度，在后续的研究中，我们将设法收集数据，并将其纳入评价指标。

　　五、诚信文化

　　诚信可看作是签约方对契约和承诺的遵守。由于在社会交往和经济交易过程中，失信行为具有外在性和传染性，需要通过建立一个全社会范围内的诚信体系才能使其内在化。特别是，一旦这种诚信体系得以建立，即具有规模经济的特征。所以，如果我们不是从单个的个体和机构看，而是从个体和机构组成的社会网络看，那么，一个不信任的社会就可能会陷入所有人对所有人的战争。

　　如果说企业的诚信评价能够找到具体的契约关系为测度对象，对一个地区来说，情况就变得相当复杂了。除非我们能够精确地计算出一个地区的个人、机构和政府契约关系总量，统计出违约行为的数量，然后计算出违约行为的发生率，才能据以推算不同地区的相对诚信水平。显然，要进行这种总体上的行为统计是不现实的，也是无法做到的，如果实施抽样调查，考虑到契约关系的复杂性、交错性和重叠性等，同样很难准确计算出一个地区的违约率。鉴于此，采取国外普遍使用的主观态度调查，就成为一个替代的相对科学的研究方式。

　　为了更好地、更清晰地展现一个地区社会诚信的内涵，我们将以上的社会诚信范畴做了一定的拆分，即从诚信文化、社会保障以及中介服务等三个角度揭示该地区的社会诚信水平。

　　在这里，社会诚信文化侧重于从居民视角来进行观察，包括居民素质、受教育程度；收入水平及生活质量，以及对诚信、平等价值观的体认等等。

　　六、社会保障程度

　　社会保障的健全程度是社会公平程度的体现。国外研究表明：相对完善的社会保障机制能增强社会成员的安全感，缓解社会贫富矛盾、城乡矛盾以及官民矛盾，建立新型的信任机制。

　　此外，在中国，地区社会保障健全程度还直接关乎银行债权的保全。现行《企业破产法》以及新《企业破产法(草案二次审议稿)》在直接关系到债权人利益的破产债权清偿顺序和破产条件这两个焦点问题上，存在不尽完善之处。在劳动债权优先于担保物权的情况下，如果一个地区在社会保障方面历史欠账太多，其直接后果是银行债权追索难、不良资产回收率低，从而导致金融机构债权人消化不良资产的能力弱化，形成地区金融风险的诱因。

　　我们通过专家问卷调查，从地区养老保险、医疗保险、失业保险的建立面以及城市最低生活保障水平等方面来考量城市社会保障的健全程度。今后，我们希望能获取各地区企业年金的数据，并将其纳入评价指标体系。

　　七、社会中介服务

　　现代社会学理论显示：在一个社会中，中间型组织的数量反映了居民社会参与程度。中间型组织能有效地增强人与人之间的联系，提升建立彼此间诚信的基础。在现代经济社会中，中间型组织产业化成为构成整个经济体系不可或缺的一环，诸如律师事务所、会计师事务所、评级公司、担保公司等中介机构，在现代金融服务中发挥着越来越重要的作用。如果这些方面存在薄弱环节，金融运行就会出现漏洞，发生问题也不容易合理解决。总的结论是，与金融业运行相关的社会中介服务的缺失，不利于建立完善的社会信用体系。

　　征信一词源于《左传》，君子之言，信而有征，故怨远于其身，具体涵义是指征求他人或自身的信用或验证信用。从行业分工角度看，征信对应着以了解被征信对象信用状况为目的而对一些与交易有关的数据进行采集、核实和依法传播，是信用风险管理服务中一项最普遍、最基本的业务。健全的征信体系和规范会计审计制度有效保存了各经济主体信用记录，增强交易双方之间信用信息的透明度，降低交易成本，有助于建立全社会的信用记录、监督和约束机制，推动社会诚信文化的建立与完善，推动社会信用水准的提升。

　　当前，我国征信业还刚刚起步，虽然一些地区已经开始了有益的实践，但从总体来说，还远不能满足市场经济发展的需要。市场经济是信用经济，因而，借鉴西方发达国家经验，总结我国各地征信业发展的实践经验，尽快建立适合我国国情的征信制度，对于市场经济的健康发展至关重要。

　　我们选取了地区每万人注册的律师和会计师人数、以及地区信用担保机构的数量等客观指标，结合对当地征信体系建设情况的专家问卷调查结果，来考量地区中介服务的发展水平。

　　八、地方政府公共服务

　　在转轨经济时期，城市政府对城市经济和金融的干预是非常频繁而普遍的。干预手段通常有直接或间接参与经济金融活动、实施公共政策和行使行政手段等。就地方政府对经济干预的影响而言，它关系到经济资源的配置、企业经营管理的自主性、甚至企业的偿债能力和意愿。

　　地方政府对金融的干预主要影响到金融部门的独立性和金融制度环境的建设。从理论上说，所有超出地方公共服务职能的干预行为都可以认为是不适当的。不适当的干预会破坏金融机构经营的自主性，破坏金融良性竞争和发展环境的形成，而且，过度的干预可能会形成一种习惯和社会范式，持续性地对金融生态环境产生不良影响。

　　考察地方政府公共服务对金融生态的影响，我们主要从地方政府财政能力、政府审批和管制、地方政府对经济干预程度、地方政府透明度和行政效率五个方面进行。

　　1、地方政府财政能力。政府对金融体系施加的影响在很大程度与政府自身的财政能力有关。通常，评估政府部门的信用水平，就是通过分析其偿债能力和意愿来展开的，而这里的偿债能力就是财政能力的对应物。一般而言，城市的财政能力越强，其兑现承诺或履行正当职能的可能性就越高，经济金融政策环境的确定性就越高，为自我维持和扩充而对金融资源的不正当争夺就越少，通过加大社会基础设施建设投入以改善金融生态环境的财务支撑就越强，帮助金融主体消化和抵御金融风险的能力也就越强。

　　评估地方政府的财政能力，主要侧重于地方政府部门的财务实力，包括财政收入水平及其增长潜力以及城市的资本化经营能力。我们分别采用预算内人均财政收入、预算内财政收入增长率、民间资金在基础设施投资中的比重等可得的定量指标来衡量城市政府的财政能力。

　　2、政府审批与管制。政府公共服务状态在一定程度上也可以通过在市场干预中是否积极服务于经济发展的主观意愿来反映。政府部门的审批和管制程序，包括企业项目审批、行业准入、监管等，就是这种主观意愿的写照。这些程序的效率，不仅关系到在城市内开办和经营企业的难易程度，还关系到地方政府管制失灵的严重性。针对企业的审批和管制越繁琐、越低效，可以间接反映出政府过度干预市场而伤害市场效率的管制失灵现象(由政府干预造成的市场效率低下)越严重。

　　评估地方政府审批与管制，我们采用企业创办难易度、行业准入限制度和政府监管有效性三个方面的定性指标。这些数据来自调查问卷。

　　3、政府干预。这里的政府干预主要评估政府对市场干预的严重程度，借以反映这些干预是否超出了政府财政能力和公共服务职能力所能及和力所应及的范围。从分析政府诚信的角度，政府干预程度可以反映出政府部门的财政风险和信用风险，以及这些风险对于金融生态环境构成的潜在冲击，还可以反映出政府介入对于金融生态系统自行平衡发展构成的潜在威胁。

　　评估地方政府干预程度，我们采用税收占GDP比重、税收占财政收入比重、企业非税负担、财政缺口、私人部门经济占当地经济总量的份额等定量指标。这些指标描述了税收、各种税外杂费、集资、摊派等构成的城市财政收入结构相对于城市经济的合理性、财政平衡的程度和自由市场经济的空间。

　　4、行政效率。行政效率是政府部门在行使行政职能时表现出来的工作效率，是政府部门组织结构的功能体现和行政人员整体诚信意愿的外在表现。具有高行政效率的地方政府，通常都拥有精简能干的组织结构设置、积极进取的服务意识和高水平的服务质量。对于城市的经济部门和金融部门而言，行政效率关系到政府部门对于城市制度环境建设的支持力度和态度。鉴于国内地方政府在经济金融系统的很多领域，对其它行为主体的统制力都超出了规范市场经济中应当具备的理性角色，因此，政府部门在行政效率方面的具体表现，即是城市金融生态的一个重要侧影。

　　评估行政效率，我们主要关注地方政府的办事效率、服务态度、服务质量和政府规模方面的具体表现，其中，政府规模采用国家机关工作人员占当地总人口比例这一定量指标来衡量，而其它指标属于定性指标，则通过问卷调查的方式予以评价。

　　5、政府透明度。透明度高低是推断政府诚信程度的一个重要标准。适度公开、充分信息披露的政府活动有益于金融部门及金融活动形成理性预期。这也是现代市场经济中政府部门行使公共服务职能的一个基本准则。缺乏必要信息披露的地方政府，往往是容易失信的政府，其行为对于金融系统的影响是难以确知和不确定的，因而不利于金融系统的稳定。根据经济学中的信号传递与激励理论，如果地方政府对于关系社会和金融系统利益的信号缺乏自愿披露的动机，那么，它通常可以被认作是一种不利的信号，政府部门对于基础金融制度环境造成的影响也是不利的。

　　评估政府透明度，我们主要关注信息化程度、对媒体的宽容度和政务公开程度三个方面。对于信息化程度，我们借助了社会现有研究成果，即2003--2004年度中国城市政府电子政务效率评分。对于政务公开度和政府对媒体的宽容度，借助问卷调查的形式来评价。

　　九、金融部门独立性

　　在发达市场经济中，金融部门同实体经济部门一样，是自主经营、自负盈亏的独立经济实体。但在国内，由于经济发展阶段和历史方面的原因，金融部门通常不具有这种充分的独立性。这种现象的一个直接后果，就是金融机制的人为扭曲和功能紊乱，不利于金融生态的平衡发展。具体到地方城市，造成金融部门独立性不足甚而处境恶劣的原因有两个方面：一是银行业国有产权的弊端。目前国有产权的制度安排使得银行摆脱不了对政府的行政隶属和对上级领导关系的纵向依赖，银行主体不具备独立的决策权，所有权也就成为一个模糊的概念，剩余索取权也因此失去监督意义，企业的产权结构失去了有效的制衡机制。二是在市场经济改革过程中，地方政府财权与事权不对等造成的地方财政紧张，加上地方政府缺乏正常的市场化融资途径，客观上导致了地方政府对金融部门的恶性干预；而地方政府官员片面追求GDP政绩考核导向，加之中国金融体系的软预算约束，又主观上导致了地方政府争相掠夺金融资源并逃避风险责任。

　　就中国城市经济而言，由于各地区经济发展模式的差异，金融部门自身的独立发展能力以及受到政府部门的干扰也有所不同。一般而言，在那些国有经济占比较高、民营经济不发达的地区，由于地方政府无法摆脱财政收入匮乏的困局，往往会采取干预和控制本地金融部门(城市商业银行和农信社)的做法，来为财政赤字和本地国有企业融资，从而形成大量不良资产。

　　相反，民营经济发达地区的信用文化一般也较发达，其原因我们已经在第三节作了阐述。因此，在民营经济发达的地区，银行部门可以充分利用信用文化这种具有很强外部性的公共产品，节省大量的信息产品成本，降低信用风险。类似地，其它金融组织也可以同样利用这种金融资源优势，提高自己的金融资产质量。

　　随着地方治理与

银行改革进入不同阶段，地方政府干预金融的形式也在不断变化，由初始的直接行政干预到对银行决策施加影响，再过渡到目前的通过逃废银行债务间接争夺银行资源，再到经营土地等公产到银行部门换取货币、信贷支配权等等。

　　限于资料的可得性，我们评估地区金融部门的独立性时会有所侧重，主要关注政府公共企业贷款占比、国有企业贷款占比、信用贷款及透支占比、土地抵押贷款占比以及当地城市商业银行不良率、中长期贷款占比等方面的定量指标。对于这些指标，主要采用了央行调查统计司所征调的数据，并以此为基础处理成若干生成性指标。(中国社会科学院金融研究所中国城市金融生态环境评价课题组)