解读企业国有产权向管理层转让暂行规定

　　4月14日，国务院国有资产监督管理委员会和财政部公布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，明确提出中小型国有及国有控股企业的国有产权可向管理层转让，而大型国企的国有产权不得向管理层转让。

　　尽管从“管理层收购国有产权”(MBO)转为“向管理层转让国有产权”，但说法上的变化并不影响业内人士对政策的理解，而围绕MBO展开的历时一年之久的“郎顾之争”，似乎 可以就此暂时告一段落了。

　　○ 任卫东

　　2004年，经济学家郎咸平和企业家顾雏军在理论界和企业界，掀起了一场围绕国有企业管理层收购问题的大讨论。

　　无论是以左大培、张文魁等经济学家为代表的理论界，还是以顾雏军等企业家为代表的企业界和有投资能力的机构投资者，都迫切希望国有企业和国有资产的“大管家”——国资委能够就国有产权向管理层转让给出一个明确说法：究竟我们的国有产权能否实行管理层收购，国有产权在向管理层转让时又该遵循怎样的原则，能否从法律法规角度对其进行规范？ 其实，自国有企业实行改组改制以来，这就已经成为国有企业监管部门在思考和研究的一个重大课题。

　　首都经贸大学公司问题研究中心刘纪鹏教授认为，所有制变革和产权革命是经济体制改革一道绕不开的关口，因为它要解决的是92000亿元国有资产的重新分配。这对每一个企业和企业家来说，既是一次机遇也是一次挑战。有的人把握好政策，抓住机遇，可能就成为亿万富翁；反之，某个政策环节把握不好，也可能会一败涂地、锒铛入狱。

　　国资流失是不争的事实

　　中央作出“调整国有经济布局和结构”、“有进有退”的决定以来，着力发展了一批具有自主知识产权和核心竞争力的大型企业和企业集团，同时，通过采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有企业，取得了明显成效。在这一过程中，企业国有产权向企业管理层转让也成为国有企业改组改制的实现形式。不少国有中小型企业借此重新焕发了生机与活力，增强了企业核心竞争力。

　　但同时，国资委副主任邵宁也承认，从1998年我国开始的财政体制和金融体制改革对国企改革的影响非常大，改革后中央财政和银行都不再给国企“输血”，使国企在计划经济体制下被掩盖了几十年的一些投资失误行为导致的后果全部暴露出来。而地方政府的财政相对更为困难，他们急于解决问题，急于甩包袱，所以很多操作不规范，导致部分国有资产流失、银行债务逃脱、职工安置不到位等问题。从1998年国有产权改革到2002年国资委成立，以及很多法律法规未来得及出台之前，在地方政府主导下的一些中小国有企业的改制和产权转让确实出现了很多问题。

　　2003年底，国务院办公厅转发了国资委《关于规范国有企业改制工作意见的通知》(即“96号文”)，对企业国有产权转让行为进行了规范。随后，国资委、财政部又公布了产权变革的一份标志性文件，即被业内称为“3号令”的《企业国有产权转让管理暂行办法》，对企业国有产权向管理层转让做出更为明确的规定。两份文件在程序上、可操作性都被各方高度评价为“从政策层面基本堵住了国企改制转让过程中的所有漏洞”。

　　2004年8月，国资委又紧锣密鼓地下发了多份与96号文、3号令相关的通知与细则文件，检查国企产权交易：13日，下发《关于开展企业国有产权转让管理检查工作的通知》；25日，印发《关于开展国有企业规范改制检查工作的通知》，对中央企业与各级地方国资委下发《关于企业国有产权转让有关问题的通知》；26日，国资委对上海联合产权交易所、天津产权交易中心和北京产权交易所下发《关于做好企业国有产权交易信息统计试点工作的通知》，并联合财政部、监察局、工商总局等相关部门，组织安排针对国企产权转让情况的专项大检查。 调查结果表明，在企业国有产权向管理层转让的过程中，有的企业或以自卖自买形式搞暗箱操作，或以国有产权或实物资产作为其融资的担保，将收购风险和经营风险全部转嫁给金融机构和被收购企业。这些问题的存在，损害了投资人和企业职工的合法权益，引发了一些不稳定因素。

　　可以说，3号令是关于企业国有产权转让监管的总纲，所有的企业国有产权转让都应遵循其规定。但从特殊性上讲，企业国有产权向管理层转让并不是普通意义上的向一般社会法人和自然人转让，而是属于向企业“内部人”这种特殊的受让主体转让。在此过程中，由于“内部人控制”、信息不对称等种种原因，容易产生自卖自买、人为压低国有产权转让价格、隐瞒或转移资产、违规融资、损害职工合法权益等问题。因此有必要在3号令基础上，针对企业国有产权向管理层这一特殊群体转让中的一些关键环节制订特别规定，如离任审计、清产核资、财务审计、资产评估工作如何组织，转让底价由谁确定，转让信息如何公开，受让企业国有产权的管理层应具备什么资格等。

　　为此，国资委在3号令基础上研究制定了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》。《暂行规定》既是对3号令的补充，又对96号文的原则、要求进行了细化，使之更具操作性，因此也是对96号文的具体贯彻落实。

　　国资委有关负责人表示，出台《暂行规定》主要基于以下几方面考虑：在做强做大国有大型企业的同时，进一步放开搞活国有中小型企业，保证国有企业改革的不断深入推进，确保企业国有产权向管理层转让行为的公开、公平、公正和有序进行。这既是维护国有资产出资人、企业职工合法权益，防止国有资产流失的需要，也是保护企业管理层自身合法权益的需要。

　　转让企业圈定为中小国企

　　《暂行规定》中明确中小型国有及国有控股企业国有产权向管理层转让。而按照统计局所划分的标准，工业型国有中小企业是职工人数2000人以下、或销售额3亿元以下、或资产总额4亿元以下的企业(见下表)。

　　据统计，截至2003年底，全国国有及国有控股企业共有15万户，其中中小型国有及国有控股企业为14.7万户，占98%。国有中小企业一般资本较小，多数处于竞争领域。允许国有中小企业的国有产权向管理层转让，与“非公经济36条”等调整国有小型企业产权结构的规定保持了一致。

　　有些中小型国有及国有控股企业实际处于关键领域和特殊行业，国家对这些企业国有产权向管理层转让也有相关限制性规定，为此，《暂行规定》进一步明确国家法律、行政法规和规章制度对此类企业另有规定的不得向管理层转让产权，以使《暂行规定》与国家有关法律法规相衔接。

　　但目前由管理层出资受让企业国有产权的许多条件还不成熟。如国有资产价格缺乏合理有效的发现和形成机制；管理层缺乏足够的资金；企业的内外监控机制和法人治理结构还不健全，以及管理层受让企业国有产权后有可能加剧内部人控制的现象等。由管理层受让企业国有产权并控股，将所有权与经营权合一，不利于国有大型企业形成有效的公司治理结构，不利于建立市场化配置经营管理者的机制，与我国国有企业建立现代企业制度、推进股份制改革的方向不相符合。另外，国有大企业资产总量较大，管理层自有的和可以规范筹集的资金难以达到控股所需资金的数额，脱离我国实际情况推行MBO，很难避免不规范融资行为的发生，易造成国有资产流失。

　　因此，《暂行规定》规定，大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司的国有股权暂不向管理层转让。

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