烟控公约冲击中国烟草

　　《烟草控制框架公约》即将在我国生效，政府向世界做出了控烟的承诺。作为烟草专营者和控烟执行者，我国政府又将如何解决烟草经济与烟草控制的矛盾？

　　★《中国经济周刊》实习记者 马志娟 / 北京报道

　　8月28日，十届全国人大常委会表决批准了世界卫生组织制订的《烟草控制框架公约》 (下称《公约》)，这意味着，中国政府正式加入了全球性“控烟运动。”

　　虽然这个曾经引起广泛关注的全球性控烟多边协议终于在中国尘埃落定，但何时在中国正式生效，还是个未知数。国家烟草专卖局(中国烟草总公司)(下称国家局)综合处人士对《中国经济周刊》说，人大常委批准通过的文书还没有递交给联合国，因此《公约》在中国的生效日期还无法确定。

　　同样不确定的是，政府将如何平衡自己的角色，一方面要保持烟草行业的稳定发展，提升中国烟草的国际

竞争力，一方面要顺应国际控烟的大趋势，维护消费者的健康。《公约》对烟草价格与税收、包装和标签、烟草广告、促销和赞助、烟草制品信息披露和履约报告等方面做出了规定。但《中国经济周刊》几次向国家局了解我国就《公约》具体规定如何履约时，都被告知一切还在“研究中”。

　　《公约》的约束力有限

　　实际上，早在2000年秋，国家局在《公约》政府间谈判开始前就召开会议研究，并于2001年8月成立了《公约》对案研究工作小组，紧接着又批准立项“《公约》对案及对中国烟草影响对策研究”的“双对”研究课题。

　　从1999年《公约》的议题被提出，到 2003年11月10日中国政府签署《公约》，旷日持久的控烟讨论已经达到高潮。今年8月28日，当我国立法机构把《公约》变成我国法律一部分的时候，只不过是意料之中的一个程序。

　　业内人士指出，中国加入《公约》前历经了4年6轮的谈判，已经形成了符合中国政府主张的原则和宽泛的《公约》。其中关于价格和税收的控烟措施只形成了“承认价格和税收措施是减少各阶层人群特别是青少年烟草消费的有效和重要手段”这样宽泛的规定，对于烟草制品的包装和标签的规定要求在三年内施行，广泛禁止烟草广告、促销和赞助的规定也有五年的缓冲期。

　　《公约》对我国最具影响力的条款之一是第19条“责任与赔偿”，不仅涉及到各国经济利益，而且直接关系各国的立法基础和司法体系。国家发改委工业司副司长熊必琳对媒体表示：“《公约》的内容基本满足了我国的立场，不会对我国的现行立法和司法体系造成冲击。”

　　“曾经来势汹汹的《公约》经过多国谈判后，确定的文本已经是‘协调的意志’，在我国烟草专卖的体制和现有的执法环境下，《公约》能有多大的约束力是值得怀疑的。”中国政法大学一专家对《中国经济周刊》说。

　　“烟草控制” vs“烟草经济”

　　烟草控制与烟草经济在中国一直被认为是相互对立的活动。早在2001年，时任国家局科技教育司技术监督处副处长的刘刚毅就曾责难控烟组织：“国内的一些卫生组织在‘控烟’问题上，没有完全坚持国家利益、人民利益高于一切的原则，没有坚持实事求是的原则，不负责任地制定了一些不符合国情、超越现实、作茧自缚的‘控烟法规’，使我国的烟草行业受到了比较大的冲击，特别是在一定程度上抑制了烟草行业的技术进步和竞争能力的提高。”

　　刘刚毅所说的国家利益和人民利益可以用下列数字来解释。中国是世界上最大的烟草生产国和消费市场，我国超过3亿的烟民消费了世界上三分之一的卷烟，同时，中国烟草行业是一个拥有5000亿资产，5000万从业人员的庞大产业，已经超过十年名列纳税榜首，给国家贡献了十分之一的财政收入。

　　“烟草不仅与健康有关，而且与一个国家或地区的经济发展、劳动就业、农业经济结构、人民生活水平以及市场和社会的稳定等方面都有着直接或间接的关系。”2004年9月2日，在海南省海口市召开的《公约》与公共事务研讨会上，国家局副局长张保振做上述表示。他同时强调：控烟的形式、范围、程度及具体进展情况应充分尊重各国国情和不同选择，国际组织不应过多地干预属于国家主权范围以内的事情。

　　“双对”课题研究组组长程永照认为：“中国是礼仪之邦，烟草大国，积极加入《公约》对于发展中国家的中国来说，可以树立积极支持控烟、保护公众健康的负责任的国家形象，有利于提高我国在国际上的地位。”

　　但控烟已经不是国家形象问题，已发展成为公众健康的现实问题。目前每天有2000余人死于吸烟，到2050年将增至8000人，每年将有300万人因吸烟死亡。协和医科大学基础医学研究院教授杨功焕指出：由于过度吸烟导致的健康问题，会使医疗费用增加，劳动力损失，如果不控制烟草的使用，依照每年仅1%的人口增长率，我国的卷烟消费者的数量在30年后将会大大增加，由此带来的健康问题会更加严重。

　　2003年，美国司法部裁决要求国内大烟草商赔偿2800亿美元，以返还政府为患病烟民支付的费用。“这在中国是几乎不可能的，”江西某地方专卖局局长对《中国经济周刊》说，“中国的医疗体制和法律依据等各种因素都不足以支持消费者提起诉讼。”同时由于烟草公司在我国都是国有企业，部分享受医保的消费者即使因为烟草受害，医疗费也由国家承担，如果起诉就变成了政府的左手打右手。

　　解铃还需系铃人？

　　据中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣介绍，一包烟提价10%，预计可使香烟需求量在高收入国家减少约4%，而在中低收人国家减少约8%。提高烟税不但能增加政府收入，同时挽救了上百万人的生命。

　　但国家副局长张保振则强调，控烟不应该陷入抑制合法生产经营而助长非法生产经营的泥潭中去：“希望通过烟草税率的大幅度提高使烟草商‘无利可图’，从而达到控烟乃至禁烟的目的。这是一种天堂般的理想。”

　　他强调“解铃还需系铃人”，控烟需要烟草行业的参与。“推进技术创新，研究开发卷烟减害技术，为消费者提供优质低害的卷烟产品，是烟草行业对消费者健康负责的积极表现。”据了解，我国卷烟平均焦油含量已经从上世纪70年代末30毫克降到现在13.5毫克。

　　业内人士承认，尽管《公约》宽泛的规定没有对我国烟草行业产生迅速的冲击，但严格履约将触动我国烟草专卖体制的深层次问题。《公约》条款对缔约国义务的规定又是比较宽泛、原则性的，还需要各国补充立法，因此没有政府的强力推动，控烟将是困难重重。

　　某地方专卖局局长对《中国经济周刊》直言：“目前《公约》对烟草企业的影响还不明朗。地方烟草企业是吃饱了撑着没事干才关心《公约》，我们只关注自身发展，至于《公约》规定有什么不能做，那就到了真不能做的时候再说吧。况且如何履约这些政策层面的问题也不是地方局说了算。”

　　作为国务院烟草专卖行政主管部门的国家局，尽管对如何履约的问题缄口不谈，但已经有学者直指我国烟草政府专营体制。经济学博士周阳敏对《中国经济周刊》说：“如果政府不转变角色，将面临烟草专营者和控烟执行者双重角色的尴尬，从而无法充分实现控烟监督者的作用。”

　　国家控烟办公室主任吴凡对《中国经济周刊》介绍，隶属中国疾病预防控制中心的国家控烟办是非常设机构，各省市也没有相应的职能部门，人力物力的确有限。有强力的政府推动固然有助于控烟，但她认为，社会舆论和民众对烟草危害的低认知度决定了控烟在中国是任重而道远。

　　“国家发改委计划成立一个控烟协调办公室，以协调国家宏观利益和部门利益的关系。”吴凡对《中国经济周刊》说。