住房发展进入新时代需要新思路
刘卫民
●经过近20年的住房制度改革和发展，住房总量供不应求矛盾已经得到明显缓解，必须转变过去供不应求阶段的住房发展理念，形成以人为本的住房发展理念，在发展中保障和改善民生，补齐民生短板、全面改善居住条件。
●面对新的住房发展阶段，亟须改变住房宏观调控工具化的倾向，改变过度强调住房经济属性的倾向，让住房回归居住本质属性，针对不同收入、不同区域的差异性，根据分层、分城施策原则，精准界定不同类型住房产品的属性。
●针对住房发展的不平衡不充分矛盾，我们亟须根据不同属性住房需求特点，构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。
经过近20年的住房制度改革和发展，我国城镇居民住房条件得到明显改善，2016年城市人均居住建筑面积达到36.6平方米，比1998年住房制度改革之初几乎翻了一番。住房总量供不应求矛盾已经得到明显缓解，同时，住房发展不平衡不充分矛盾仍然存在，并对经济结构平衡、新型城镇化以及金融风险的影响日益突出。
十九大报告提出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居，系统阐述了未来一个阶段我国住房政策的价值取向、制度框架和发展目标，为解决新时代住房领域的不平衡不充分矛盾提供了一个清晰的路线图和解决方案。
新时代需要建立
新的住房发展理念
近年来，住房迅猛发展对宏观经济、地方财政、金融资产以及家庭财富等方面产生了巨大拉动作用。主要表现为以下几个方面：
第一，房地产成为拉动经济增长的重要动力。2016年房地产业和建筑业的增加值占GDP比重为13.1%，房地产的带动作用可以涉及到整个经济的30%左右。第二，房地产成为地方财力的重要支撑。2016年国有土地使用权出让收入3.7万亿，相当于当年地方政府本级税收收入的57.9%。第三，房地产相关贷款成为银行资产配置主体。截至2016年末，全国主要金融机构（含外资）房地产贷款余额为26.7万亿，占各项贷款余额的25%。第四，住房成为居民重要的家庭财富。据有关测算，中国城镇居民住房资产占总资产的比重为69%，而美国这一比例仅为29%。
但从经济发展规律、新型城镇化建设要求以及金融系统稳健性来看，房地产的高速发展具有阶段性，并且是不可持续的。
第一，房地产投资对宏观经济带动作用下降是经济发展的客观规律。根据全国第六次人口普查数据和近年来住房建设竣工情况测算，在全国城镇常住人口中，家庭户均住房套数已经达到1.0套以上，即过去住房供不应求的总体矛盾已经得到缓解，本地户籍城镇居民的住房问题已经得到基本解决。中国住房已经进入新的发展阶段，原来动辄两位数的投资增速将不会成为常态。
第二，房地产吸引大量财富涌入的“一枝独秀”局面不可持续。除了一般意义上的银行信贷，一些金融资产还通过信托、理财等渠道进入房地产领域，有些人还通过消费贷、经营贷等方式为房地产提供杠杆。这必然带来两方面严重结果。一方面是家庭消费潜力萎缩，特别是一些住房抵押贷款还款比例过高的家庭，消费能力和发展能力被严重削弱。另一方面，由于资金过度配置给房地产领域，直接导致实体经济融资被挤占，经济结构出现失衡局面。
第三，房地产市场高位运行导致新型城镇化成本抬升，提高了农业转移人口进城门槛。相当一部分农业转移人口的家庭财富积累还相对薄弱，高企的房价势必增加新市民进城的综合成本，进而影响到新型城镇化建设进程。
第四，房地产泡沫逐步积累将对金融体系的稳健性产生潜在风险。从美国、日本和香港住房市场变化和政策变化情况观察，过度加杠杆甚至较长时间维持低利率是房价大幅上涨并产生房地产泡沫的重要原因。
第五，住房的财富效应导致社会群体分化，有房无房家庭之间的财富悬殊。由于近年来房地产市场持续普涨且幅度较大，前期购房家庭的资本利得丰厚。同时，住房资产在信贷杠杆的作用下，催生了自我强化的马太效应。对于中高收入家庭来说，由于更具备使用信贷杠杆的能力，所以也更容易享受到住房资产增值的收益。对于中低收入家庭来说，商业性信贷支持不足，即使是购买首套、中小户型的住房也往往会面临贷款额度不足、贷款成本压力相对较大的问题。另外，住房市场的区域分化也造成不同地区的家庭财富差距拉大倾向。
面对新时代的新特点新要求，面对住房领域发展不平衡不充分问题，必须转变过去供不应求阶段的住房发展理念，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，真正形成以人为本的住房发展理念，在发展中保障和改善民生，补齐民生短板、全面改善居住条件。与此同时，要提高防范房地产市场系统性风险能力，不断完善财政、税收、金融、土地、规划等相关公共政策体系，有效控制防范房地产系统性风险，从而实现住房平稳健康发展，确保广大居民能够安居乐业，实现住有所居的发展目标，不断满足人民日益增长的对美好生活的需要。
新时代需要
准确界定住房属性
住房既是具有居住功能的民生产品，也是具有较高价值量的资本品。在住房总量供不应求的阶段，房价持续走高的主要动力是供求基本面造成的，即使出现阶段性库存往往会在下一个经济周期中被消化掉，这也是过去10余年中国住房市场价格特征的基本逻辑。但在住房供求总量达到基本平衡的阶段以后，住房市场对信贷、税收、土地等政策更加敏感，或者说更容易在不当的政策刺激下，诱发房地产市场泡沫。
因此，面对新的住房发展阶段，亟须改变住房宏观调控工具化的倾向，改变过度强调住房经济属性的倾向，更加准确界定住房的本质属性。新时代的住房理念就是要让住房回归居住本质属性，与此同时，针对不同收入、不同区域的差异性，根据分层、分城施策原则，精准界定不同类型住房产品的属性。
对低收入住房困难家庭，政府应提供具有福利性住房。
低收入居民的住房水平不仅是反映一个国家（地区）经济社会发展水平和居民生活水平的重要标志，而且对于改善民生，促进社会和谐稳定都具有重要意义。因此，确保低收入居民“住有所居”是各国公共政策的重要目标和主要着力点。
无论是采取实物配租方式，还是提供租赁补贴，政府必须为民生兜底，加大财政投入力度，责无旁贷地为低收入住房困难家庭提供救济型住房产品。美国政府对低收入家庭的住房保障方式就随着不同发展阶段调整住房政策，在1940年代的住房严重短缺阶段，直接为低收入群体建设租赁住房，当1960年代住房短缺问题缓解之后，提出补贴住房建设计划和房租补贴计划，当住房供求进入到更加平衡阶段，联邦政府逐步减少对公共住房的直接参与，而是通过税收抵扣等间接政策，帮助低收入家庭减轻住房支付压力。
对中等收入家庭，特别是“夹心层”家庭，政府应提供多种形式的支持，保障其基本居住。
所谓“夹心层”家庭是那些家庭收入超出住房保障标准，但又难以完全通过市场化渠道解决住房的家庭。
在解决夹心层家庭住房困难时，必须考虑中国新型城镇化进程的一个特殊性——新市民。即在夹心层家庭中，与原来的当地市民相比，新市民的住房矛盾更为突出。有关数据表明，中国城镇住房自有率高达88%左右。但从户籍结构分析，我国新市民的住房自有率为65%，农村进城务工者的住房自有率则更低，这表明在新型城镇化过程中，新市民住房租赁需求规模较大，对住房租赁市场有效供给提出更高要求。同时，新市民呈现家庭化流动趋势。新市民租赁需求也从过去单身住房为主，正在向核心家庭住房需求转变，这对租赁住房质量、功能适用性、居住私密性都提出更高要求。
相当一部分农业转移人口的家庭财富积累还相对薄弱，新市民的住房支付能力与真正实现购房需求仍有一定差距。因此，政府应该对夹心层家庭，特别是新市民家庭购买首套、中小户型、中低价位的自住住房，提供相应的政策支持，推动新市民家庭完成城镇化进程。
对高收入家庭，政府提供市场化属性的商品住房。
应客观看待住房的投资属性和财富属性，使高收入家庭通过健康有序的房地产市场解决住房问题，并逐步提升居住品质。
对商品房市场，限制其投资属性过度膨胀，抬高投机需求入场门槛。采取政策性手段和市场化手段相结合的方式，降低商品房市场“顺周期”效应。对市场化属性的住房，政府要做的是提供良好规范的市场环境，及时进行风险提示和控制，发挥市场配置资源的决定性作用。
构建多主体供给、多渠道保障、
租购并举的住房制度
针对上述住房发展的不平衡不充分矛盾，我们亟须根据不同属性住房需求特点，构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。
形成多主体、多渠道的住房供应体系。
对低收入家庭住房，应充分发挥政府主体责任。在供求关系宽松的地区，以租金补贴或租房券为主，让低收入家庭通过租赁市场解决住房困难。在供求关系紧张的地区，仍要适当建设由财政支出为主的公共租赁住房。对夹心层家庭，进一步增加供给渠道，逐步将新市民纳入公共租赁住房体系。引入专业住房租赁机构，提高租赁住房项目建设和运营水平。向已经具备稳定就业的首次购房家庭提供共有产权住房，严格设置共有产权住房的退出方式，避免公共补贴泛化和流失。对高收入家庭，则完全通过更加规范的房地产市场来提供住房。
优化和拓宽土地供给渠道。
选择区位适宜的农村集体建设用地，建设租赁型住房和共有产权住房，兼顾政府、村集体和个人利益，控制好土地的征地拆迁成本，降低租赁住房项目的综合成本，使参与建设运营的社会资本形成合理的投资收益预期。在城市建成区内，释放闲置土地的潜力，由政府成立的公司统一建设公共租赁住房或共有产权住房。提高土地规划与城市总体规划、产业规划协调性，提高多规合一力度。按照城市功能发展的客观需要，调整好住宅用地与产业用地的比例关系，解决住宅用地价格和工业用地价格的剪刀差问题，实现住宅、工业、商业三者用地的协调配置。
完善房地产税收体系。
对参与建设公共租赁住房的机构，在企业所得税和增值税环节应给予较大幅度的减免，切实提高项目经济上的可持续性。鼓励业主将住房交由政府所属机构代持经营，并在个人所得税甚至是未来开征的房产税等方面给予优惠。在总体税负水平不增加的基础上，适时推出房产税，调整好交易环节和持有环节的税负分配，覆盖到存量房和新建住房，不能造成税收不公平现象，处理好土地出让收益与房产税的关系，对每个家庭采取足够的减免额度，减少征收房产税对普通收入家庭的冲击，通过适宜的累进制设计，充分发挥对社会财富分配的调整作用。
发展多层次的住房金融制度。
近期，住房贷款的综合加权利率持续走高，这与商业性信贷规模收紧和风险控制有直接关系。一方面的确有效抑制了投资投机需求，另一方面也使基本自住需求受到明显抑制，有些城市购买首套住房的利率也调整到1.1倍利率。
纵观历次房地产调控，之所以出现一收就冷、一放就热的现象，一个很重要的原因就是住房金融调控的精准度不够。在既有的住房金融制度下，很难实现自住需求与投资需求的分层调控。因此，亟须加快形成商业性住房金融与政策性住房金融互为补充的制度体系。可积极稳慎推进住房公积金制度改革，建立政策性住房金融机构，利用好互助性住房储蓄金融自身优势，通过个人所得税减免、政府贴息支持、合理制定贷款模式，实现向中低价位、中小套型、首套置业的基本住房需求倾斜，为基本住房需求提供稳定、长期、低息的住房抵押贷款。为提高住房公积金制度本身的吸引力，可向共有产权住房、公共租赁住房建设提供建设贷款，并优先向住房公积金缴存人进行配售、配租。在国家层面建立统一的住房公积金流动性风险管理机构，通过政府信用支持、发行金融债、资产证券化等多种手段，发挥住房公积金对基本住房需求的政策支持潜力。
（作者系国务院发展研究中心研究员）
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责任编辑：陈楚潺
