北大学者：简化是美国新税改关键词

　　简化是 美国新税改关键词

　　[美国的新税改不但会对美国及世界的经济产生一定的影响，同时对国与国之间的税收协调乃至全球税制的优化也将发挥作用。在开放的经济环境下，一国与另一国的税制传导会加速，并且税制的变动同时会对财政收入产生影响，进而影响到货币政策的联动性]

　　李旭红

　　近日，美国参议院通过了新税改方案。由于之前该方案已获众议院通过，因此，标志着美国即将进入新的税制改革时期。美国此次税改举足轻重，一方面关系到美国下一阶段的经济振兴，另一方面，其与目前正在进行的中国税改、印度税改共同构成了当前世界范围内三个重要国家的税制改革，对于全球经济以及下一步的世界税制的发展会产生直接影响。

　　美国新税改的内容非常丰富，主要由个人所得税的改革、企业所得税的改革、取消最低选择税、境外所得的课税等几部分构成，以减税刺激经济为目标，包括税率的减少、扣除额的增大、简化申报、境外所得的税收优惠等。具体而言，笔者认为有几个问题值得关注：

　　税改已成为撬动经济发展的核心动力

　　一直以来，税收更为强调的是筹集收入功能。但近年来，国际税制改革的趋势显现，其激励功能的重要性更为突出，无论是世界第一大经济体美国，还是世界第二大经济体中国，均以税制改革的激励作用作为切入点，去引导或刺激经济的发展。与货币政策相比较，税收政策成为了各国政府更为偏好的调控宏观经济的手段，税制改革已经成为了撬动经济发展的核心动力。

　　税收的激励主要可以作用于以下几个方面：

　　一是增长。经济增长是经济学永恒的主题。美国此次税改也是寄希望于税收的激励促进经济增长，调整现有的不合理结构，带来经济增长的新动力，带来美国经济的振兴。

　　二是就业。经济增长能够带来更多的就业机会。美国此次税改希望通过降低企业税收负担的方式，增强企业的活力，并因此而带来更多的就业机会。

　　三是公平。税收是对收入分配的二次调节。公平的社会应该减少贫富差距，使穷人得到更大保障。虽然，对于美国税改中取消遗产税等举措，业界有很多人认为其对富人更为有利，但美国新税改的框架及主旨还是明确强调了提高低收入者税后收入的主张。

　　四是创新。美国是一个主张创新的国家，有非常完备的税收激励政策。例如，其在新税改的方案中规定，所有研发及实验支出的摊销期限应在至少5年以上，预计该项调整可以在2018至2027年间为美国增加1080.6亿美元的税收。因为根据原有的美国税法，研发及实验支出不需要摊销，可以直接费用化扣除。这足以看出，美国的税法中对于创新投入的税式支出规模巨大。

　　税改是对美国税制的反思

　　美国的税制由联邦税、州税、地方税构成。而联邦所得税是其税制结构中最为核心的税种。比较世界各国税制，美国的所得税制是较为复杂的。

　　例如，在扣除上主要有两种方式——标准扣除与专项扣除。标准扣除与我国目前工资薪金中的3500元每月的生计扣除类似。专项扣除主要指由于特殊的政策目标取向而给予的特定扣除。此次美国新税改，主要调整的原则是增大标准扣除，减少专项扣除。例如，在现行的税法中，允许将州和地方的所得税及财产税在专项扣除中扣减。新税法调整为个人除了允许对于在贸易及商业行为中所产生的州及地方所得税或销售税进行专项扣除，以及个人地方财产税允许扣除的限额为10000美元以外，其他州及地方的税款，个人均不允许再专项扣除。又比如，根据现行的税法，个人由于火灾、风暴、船故或其他意外所造成的损失可以作专项扣除。但此次新税改取消该专项扣除了。

　　一直以来，美国联邦所得税中名目繁多的专项扣除常常是各国学习的榜样，似乎从中可以照顾到各种政治或社会目标。但是，通过此次美国的税改方案，从中也可以看到美国的反思，其实名目繁多的专项扣除同时也可能成为特定利益群体利益倾斜的工具，并且更为重要的是会增加遵从成本。因此，不如直接提供标准扣除，既简便，又能照顾到更多的纳税人，不会产生扭曲性效应。由此可见，世界上的税制，在开放的经济环境下，彼此也是一个互相学习、互相融合的过程。

　　关于境外所得的征税问题，在现行的税法下，美国纳税人的境内外所得需要向美国申报纳税。美国母公司从境外分支机构获得的分红，在没有分配回美国时不需要纳税。为了减少双重课税，美国允许境外所得抵免，当境外所得不足抵免美国的纳税义务时，纳税人必须缴税。此次新税改调整为境外分红有相应的减免政策。对于100%来源于境外分支机构的分红，美国股东只要拥有境外分支机构的股权在10%或以上，就可以免税。免税替代了抵免后，美国境外所得汇回美国时则大大降低了税收成本。根据相关资料，在35个经合组织OECD成员国中有28个国家采用“属地制”，实行免税法。美国由抵免法改为免税法，从中，也可看出其认识到自身税制的缺陷，需要与世界融合。

　　此外，在美国整个税改方案中，出现频率最高的词是简化，例如简化税率、标准扣除和免税，简化家庭及个人的税收抵免，简化教育的税收激励，简化专项扣除，简化养老金、退休金等相关税收规定等。由此可见，美国现有的税制短板明显，即过于复杂，增加遵从成本，需要改革为更为简便的税制。

　　美国新税改能否带来减税效应

　　在具体的实施上，美国税改首先采用的手段是削减税率。既包括对企业所得税税率的削减，也包括个人所得税税率的削减。在现行的美国税制下，企业所得税的税率根据应税所得的高低而分为不同档次的税率，所得越大税率越高，如0~50000美元，税率为5%；50001~75000美元，税率为25%；75001~10000000美元，税率为34%；超过10000000美元，税率为35%。

　　新税改之后，美国的企业所得税税率将调节为20%的比例税率。在个人所得税中，由7档税率简化为12%、25%、35%及39.6%四档税率。如已婚联合申报的纳税人，9000美元的起征点，适用25%的税率；260000美元的起征点，适用税率35%；100万美元的起征点，适用税率39.6%。

　　税率的降低，当税基不变时，能够带来减税效应。当然，美国此次不但税率降低了，扣除也增大了，意味着税基减少，税率降低，在双降的背景下减税效应更为明显。

　　如在个税中，2017年单身申报者及已婚单独申报者的标准扣除为6350美元；户主的申报者标准扣除为9350美元；而已婚联合申报者的标准扣除为12700美元。通过新税改，其调整为联合申报者的标准扣除额为24000美元，而单独申报者的标准扣除额为12000美元，如最少有一名需抚养儿童的联合申报家庭的标准扣除额，则为18000美元。在此基础上，该扣除额还将根据通货膨胀率进行相应调整，如联合申报者到2018年标准扣除额可调整为24400美元。

　　但是，也有不少分析认为，美国的税率降低会带来财政收入的减少，甚至是赤字。关于这一点，恰恰是美国新税改博弈的重点。事实上税率降低及扣除的增大，会给作为单个的纳税人带来减税效应，但假设增加了潜在的税基以及提高了有效征收率，依然能够维持整体税收规模的平衡。

　　而是否会增加潜在的税基，则主要取决于美国此轮减税对经济刺激效应的有效性。毕竟税收激励是对经济的间接刺激，刺激的效果有一定的时滞性。即减税达到了刺激经济增长的效果，则经济的复兴会带来税基的扩大；税基增大，则税收规模下降的幅度会缩小，赤字在政府财政状况可承受的幅度之内。

　　但是，如果新税改对经济的刺激是无效的，则会带来雪上加霜的情况，一方面经济无法回暖，另一方面税收规模下降，赤字上升。

　　当然，减税会降低纳税人的税收负担，增加其税收遵从度，从这一点去看，偷逃税的行为会减少，税基的流失也会随之减少，是能够取得积极效应的。

　　由此可见，美国的新税改不但会对美国及世界的经济产生一定的影响，同时对国与国之间的税收协调乃至全球税制的优化也将发挥作用。在开放的经济环境下，一国与另一国的税制传导会加速，并且税制的变动同时会对财政收入产生影响，进而影响到货币政策的联动性，因此，我们需高度关注美国此次新税改的动向，积极采取措施应对。

　　（作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长）