中央金融智囊曹文炼：金融监管“中改”代价最小 性价比最好

　　首席对话：中央金融智囊曹文炼眼中的金融监管改革

　　欧阳晓红 张化雨

　　“牛栏关猫”、“金融大鳄”……中国监管层对因监管短板衍生的金融监管套利屡屡发声，跑在实体和监管前面的金融业得调整姿式了。一场针对百万亿级资管市场“去产能”或金融“去杠杆”之大幕正在拉开，与之对应的则是“中国金融监管协调机制”改革。

　　也有人曰：经济形势趋稳向好，金融监管体制能不动就不动，因为谁也不知道“动”的结果如何。

　　不过，“现在到了不折腾不行的时候啊，‘大改’不宜，‘小改’无助；”中国经济体制改革研究会副会长、国家发展改革委国际合作中心（简称“国合中心”）主任曹文炼告诉经济观察报，“本轮金融监管改革以‘中改’为好。”

　　何谓“中改”？对中国金融生态或格局带来何种变化？这位曾三次参加中央金融工作会议，且作为所在单位的代表、较为深度参与会议筹备工作和有关政策制定工作的金融改革布道与践行者——对金融监管协调机制有着独到见解；经济观察报首席记者对话曹文炼，试图找到答案，未雨绸缪规避制度风险。

　　新一轮金融监管改革之价值诉求

　　经济观察报：新一轮金融监管协调改革的提出是基于什么背景？您曾长期在国家计委财政金融司工作，曾参与相关政策的制定；对此有何思考？

　　如果按照每五年召开的频次，2017年或将召开第五次全国金融工作会议。有人说，有别此前的四次会议，届时会议或将在“金融监管体制、利率汇率市场化、资本市场改革、人民币国际化”等方面有所动作。包括国合中心主办的新莫干山会议（2016）以金融改革与金融创新作为主题，正是为了呼应或者配合即将召开的第五次中央金融工作会议主题和精神。

　　曹文炼：近期对金融监管改革思考的确较多。这可能与我长期在国家计委财政金融司的工作经历有关。到国合中心之前，一直负责金融工作，参与过几乎80年代末以来所有央行年度会议及前三次中央金融工作会议，参与过许多重要文件的讨论和起草。

　　其实，这一轮金融监管问题的提出首先是有国际金融危机的一个大背景。2008年金融危机爆发后，虽然有争议但比较普遍认为其跟金融监管不足，包括金融市场从业人员的贪婪，和一段时期金融的过度自由化，有直接关系，尽管可能不是最深刻的原因。因此，国际金融危机以后，各国都在检讨，都致力于如何完善，加强金融监管协调。各国亦就此出台了不少政策，且弥补了一些法规法律。当然特朗普上任后，似乎又有“是否矫枉过正”一说，似有放松迹象。但总趋势上，金融监管趋严是对70、80年代来以来金融自由化的校正。

　　就国内背景而言，也是经济进入新常态，或者说第三次金融工作会议之后，我们在金融市场化，金融产品创新，以及利率市场化等方面，迈出了很多改革步子；但同时也出现了一些问题，尽管大方向是对的，其成效对实体经济的促进是显著的。

　　经济观察报：那么，在此过程中，出现了什么问题呢？

　　曹文炼：具体表现，诸如表外资产飙升助推的影子银行；2013年6月的“钱荒”，隔夜头寸拆借利率一下子飙升578个基点，达13.44%；另外是2015年中的股灾、2016年底的债灾等等；市场因素之外，它们显然也与金融监管短板有关。一连串的事件促使政府决策部门和金融监管部门都在思考——如何防范系统性的金融风险。包括去年年底的中央经济工作会议中，把防范金融风险放在更加突出的地位来强调。市场上和学术界和金融界也提出了好几种完善和加强金融监管协调的研究设计方案。如此背景之下，金融监管“改”是必然的，只是怎么改的问题。

　　经济观察报：国内外宏观大背景之外，金融监管体制改革的价值诉求是什么？

　　曹文炼：这其实是第三个背景，即强调金融如何有力支持实体经济。除了防范风险以外，正如我在2016年莫干山会议总结中提及的，下一步金融改革和金融创新——要把金融支持供给侧改革作为重点。在“十三五”时期乃至今后相当长的时期，货币政策、金融监管等工作要在支持、配合中央提出的“三去一降一补”方面出实招、用实劲、见实效。包括要研究如何更好发挥金融支持产业结构升级和企业创新，支持实体经济；不同时期的产业政策特点不同。

　　也因此，如果从上述几方面综合去考虑，金融监管体制改革势在必行。当然，还有一个背景是“中央与地方”的协调问题。实际上这在第一次金融工作会议就讨论过——是否需要研究建立两极的中央和地方的金融监管体制，厘清地方的责权利问题等。特别是近年来，地方的债务越来越突出。

　　“中改”的逻辑

　　经济观察报：如果金融监管改革形成共识，那么可以怎样“改”呢？

　　曹文炼：可以分成“大改”、“中改”、“小改”。我倾向于“中改”，“大改”不现实，因为不能推倒重来；而“小改”又作用有限。

　　经济观察报：对，未知前提下，改革似乎也怕伤筋动骨，谁也无法估量改革失策对世界第二大经济体带来的风险和损失，能否具体予以描述呢？

　　曹文炼：所谓“大改”是指比较极端的两种：一是，一个大的金融监管，一切均由央行牵头；类似金融危机前英国模式的金融服务监管局（FSA）——负责对银行、证券、保险等金融机构统一实施微观审慎监管，并对金融行业行为和金融市场实施监管。但这些年，考察过一些国际大型金融监管机构后，也会发现，实际上世界并无成熟的统一金融监管模式。

　　另一种是极端则是——上世纪90年代为了整顿金融市场秩序，严格的分业监管。我认为类似的“大改”目前不适宜中国。

　　而“中改”与“小改”是大家讨论较多的方向。换言之，是用“功能”划分来整合金融监管部门。我主张的”中改”即两个统一：统一功能监管，统一市场准入和产权的监管。

　　逻辑上，监管可分为两块：一是市场与产品创新的功能监管；包括从业人员资质、行业标准的制定等，有些功能的监管也可以下放给行业协会。二是市场准入，包括机构资质的审批与监管等。

　　我认为，下一步金融改革，上述两块监管可以分开。这也是我倾向的“中改”方案——区分“功能与行政审批准入”的监管。而类似“一行三会”基本不动，只是很小的职能调整，则属于“小改”；但太小的改革解决不了当前问题。

　　就行政审批监管而言，建议区分中央和地方两极。属于有系统风险性，全国性大型和超大型银证保机构，具系统重要性的金融机构由财政部门审批；由财政部审批是国际惯例，好处在于，把产权与股权的管理和市场准入结合统一起来。而央行审批，在于兼顾到目前现有的金融职能划分之格局。但大趋势看，我不太倾向央行监管模式；因为从改革趋势而言，央行应该是相对独立的大央行体制，归属全国人大。

　　经济观察报：那你觉得这次改革未来会达到什么效果或目标？

　　曹文炼：我不去猜测。个人判断目前还不成熟。但从长远看，或将“央行独立化”写进“十四五规划”，倘若“十三五”无法实现这一目标——因为“十三五”没有写。“十三五”到2020年结束，届时，我想在下一个五年计划，即“十四五规划”时期或会实现“央行独立化”。若现在实现——那便是大改方案了。

　　就功能监管来看，去年国合中心课题组也提出此话题。就此，不妨借鉴澳大利亚的监管体制，其资本市场亦包括保险产品等；其证券保险期货等市场均由“证券与保险监管委员会”统一监管。这也是“中改”的范畴。

　　再不然，也可以考虑这样的目标：即央行下设一个部级或副部级的银行监管委员会，主要针对大银行。“双龙制”财政部和央行统一审批。

　　现在银监会和央行平级，有时会协调未必畅通。保监会和证监会也平级，也是同理。不妨把它们归到大的主体下。建议央行和证监会分别实行功能的监管。财政部门代表政府实行市场准入的行政监管。银监会和保监会则分别作为副部级的机构并入央行，使其和证监会分别对保险、银行、证券等具体业务进行监管。

　　这也是比较理想的“中改”目标，比较容易实现。“十三五”期间试图做到这一步。然后，更长时间逐步实现“央行独立化”，再建立一套符合市场经济的金融监管体系。我想，这或是下一步金融监管改革的题中之义。

　　总体上，可能还是“中改”比较稳妥，较有操作性。央行或财政都可以有行政审批权，但个人觉得更理想的是财政审批。如此，市场准入，行政监管审批等由财政管。而央行更加专注货币政策、市场的稳定等。这也是市场经济国家通行的监管模式。只有在欠发达国家、发展中国家，央行还履行财政的审批职能。这次中改的目标，或许可以实现。如果没有达到“中改”目标，那就是“小改”了。

　　经济观察报：你一直在强调中改，但就中国现在的金融生态而言，“中改”会带来什么样影响，以及成本代价？

　　曹文炼：“小改”解决不了问题，中改的代价成本最小，性价比最好。事实上，从弥补功能的完善和相对的付出成本看，性价比最好也是中改。其能解决一行三会的扯皮问题、监管套利的问题，也不会产生利益的平衡问题，也不会对现有体制造成太大的机构人员冲击。“大改”来看，要吸取1998年的大改教训。当时，经贸委大改上也有很多不协调的地方。当初的设计想法是，大改以后，计委弱化，让经贸委取代计委成为日常协调和一些经济日常管理的职能部门。但事实上，大改之后，经贸委内部疲于机构的人员熟悉和磨合，无法承担“大改”后的责任。因此，多数政策制定和协调还是由国家计委承担。所以，教训很明显：理论上的设计在实际上的“大改”过程中，涉及机构与人员的磨合，过程比较长，而且效果如何很难确定。

　　总之，建立大国经济新常态下的大监管体系，不妨坚决下决心，通过中改实现功能监管和准入监管的统一。