东北振兴进入2.0时代：首要任务是行政体制改革

　　东北振兴2.0：首要任务是行政体制改革

　　张恒

　　吉林省长春市商务局投资管理处李霞（化名）显得尤其忙碌，她在办公室迅速接完两个电话，拿起材料向会议室跑去。按照以往的规律，东北地区高寒多雪的冬季是招商引资的淡季。但今年的投资管理处乃自整个长春、东北地区，充斥着火热的激情。用一位长春市商务局人员的话来说，最近忙得“冒了烟儿”。

　　这种忙源于一份文件。11月16日，国务院发布《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（以下简称《意见》），列出14条“高含金量”的措施，包括行政体制改革、国企改革、民营经济发展、产业转型等东北经济中的顽疾。

　　吉林省智库秘书长、研究员刘庶明对经济观察报记者表示，东北振兴已经进入全面振兴2.0时代。他说，2003年开始的第一轮东北振兴是重点突破紧迫性问题的振兴，主要解决社会矛盾和生存问题；而新一轮的振兴需要经济科技文化等层次的全面振兴。也就是说，东北振兴出现了瓶颈，这轮振兴需要解决的是第一轮未能解决的问题。而2.0时代的振兴规划中，有力度的新举措是行政体制改革和对口合作机制。

　　《意见》出台一周之内，长春市九台区的负责人已经赶赴天津开展对接工作。在本轮改革中，长春市被安排与天津市建立对口合作机制，开展互派干部挂职交流和定向培训。李霞能感觉到，这一轮的东北老工业基地振兴中央下了真功夫。“非常细致，其中有一些具体措施，比以往比起来更有操作性。”李霞说。

　　刘庶明表示，本轮东北振兴中央政府采取了强有力的行政措施，像当年的西部大开发一样，东部的发达省份帮助东北，这是前所未有的。东北三省、四城与发达省份、城市的直接对口机制，是行政手段下的改革。这种对口合作是一种责任负责制，意味着中央政府要考察，省市之间会形成竞争关系。

　　中国科学院地理科学与资源研究所研究员金凤君告诉经济观察报记者，在第二阶段的东北振兴过程中，行政体制改革和营商环境是首要解决的问题。本次14条“黄金措施”中，第一条便是行政体制改革。对行政体制改革的重视，是东北面临的形势所决定的，在深化改革的过程中，简政放权、行政体制改革等方面东北落后于其他地区，目前来看成了东北振兴的首要任务。

　　对口支援

　　十三年前的2003年，改革开放已进行25年，此时的东北并没有享受到更多由此带来的时代红利，反而面临一系列积重难返的顽疾。这种情况下，中国启动了第一轮东北振兴。而《意见》是2016年内中国政府出台的第三个东北振兴文件。前两个文件分别是年初公布的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，以及今年8月国家发改委出台的《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016-2018年）》。可以清楚地看到，第一份文件是推进新一轮东北振兴战略的顶层设计和纲领性文件，第二份文件分年度明确了137项重点工作。另外，国家发改委还组织编制了《东北振兴“十三五”规划》。

　　一系列文件的落地，标志着东北振兴进入2.0时代。

　　“东北地区是中国老工业地区，建国以后一直是计划经济色彩比较浓厚的地区，而国家在改革开发前期的着力点集中在南方和沿海地区。”金凤君说，2003年以前，探索成功的政策经验都不在东北，东北依然维持此前的计划经济色彩，此时东北地区计划经济和市场经济的矛盾突出，国企面临改革、出现下岗潮、企业活力不足、社保不完善等问题突出。

　　本次《意见》中除了国企改革、产业结构调整等常规议题，“三省四城”的对口合作机制格外引人关注。《意见》提出，将组织辽宁、吉林、黑龙江三省与江苏、浙江、广东三省，沈阳、大连、长春、哈尔滨四市与北京、上海、天津、深圳四市建立对口合作机制，开展互派干部挂职交流和定向培训，通过市场化合作方式积极吸引项目和投资在东北地区落地，支持东北装备制造优势与东部地区需求有效对接。

　　在刘庶明看来，这种行政大手下的对接行为体现了当年西部大开发中，发达地区帮助落后地区的思路。在10多年的东北振兴过程中，这种对口帮助是前所未有的。曾是吉林省政府发展研究中心、吉林省政府研究室学术委员会秘书长、研究员的刘庶明以东北人特有的幽默方式表述道，“这次是学习当年西部大开发政策，发达省份支持落后地区。东北原来是大哥，作为共和国长子为国家做出巨大贡献，现在劳累过度，后成长起来的兄弟回头帮大哥。”他说，进行对口合作是一种责任负责制，这意味着中央政府要考察，省市之间会形成竞争关系。

　　刘庶明认为，从实际来看，对口机制对东北产业转型的意义重大。浙江是民营经济最发达的省份，形成对口关系后，可以在吉林省发展民营经济创新示范区，拯救当地落后的民营经济。另外，浙江有阿里巴巴等互联网企业，民间金融、新兴战略产业、劳动密集型产业等优势产业，可以转移到吉林省。天津的滨海新区、金融创新、汽车产业、重大装备制造业、文化创意产业等等，对长春的发展有借鉴意义。

　　而金凤君不认为此次对口机制是“援助式合作”。他说，西部大开发时的援疆，是包括人才、技术、资金等方面的对口帮扶。本次东北振兴的对口合作，是政府和市场两只手共同作用，主要是以市场化的手段引进企业、资金、项目。“国家政策的引导主要是创造好的发展条件，企业面对招商引资、市场开拓方面还是要考虑市场合作。”金凤君说，在改革开放30多年的发展中，沿海等发达地区积累了大量的成功经验，对口机制可以把这些经验引入东北，是一个很好的抓手之一。

　　艰难之路

　　多位专家认为，新一轮东北振兴的首要任务是行政体制改革。

　　金凤君说，2003年开始的振兴东北战略，首先解决的是计划经济遗留的一系列问题。包括国企改革、社保、城市建设、产业结构调整、社会稳定等。10多年的过程中，东北原来的优势产业被盘活，以资源为主的现代农业、下岗职工再就业等等问题得到解决。但是怎样使体制机制更适应国家的发展形势，还没来得及解决。这样很多的历史遗问题积累下来，行政体制改革成了遗留问题中首要解决的问题，使东北在行政体制上形成新的动力。

　　金凤君说，对地方政府来说，这一轮改革相对第一轮更为艰难。“以前有具体的靶子，比如以前要解决历史包袱，有具体的国企改革或者城市衰落，目标明确”。未来东北的新兴产业怎么去引导，引导之后怎样符合市场规律，有没有竞争力，政策保障、营商环境等等方面都存在很大的不确定性，实施起来比上一轮难得多。

　　在这一点上，刘庶明与上述观点类似。他认为，行政体制改革作为本轮改革的突出问题，被放到《意见》14条措施中的第一条。“东北是计划经济的最后一块堡垒，地方政府强势，长久的计划经济造成关门意识强烈。这带来政府手段和市场调整不匹配，市场行为受到限制。”作为“共和国工业的长子”，东北工业基地刚起步时学习苏联经验，形成强烈的计划体制；加上国企比重大，政府管理企业的模式偏计划，习惯于行政方式来指导经济。体制机制不灵活也影响了营商环境，造成“投资不过山海关”的市场氛围。

　　刘庶明认为，东北振兴的最根本的问题，除了行政体制适应市场需求，还包括产业结构适应市场需求。东北缺少居民日用消费品产业、新兴战略产业、现代服务业、文化创意产业等。比如辽宁重大装备制造业比重过大，主要生产投资类产品，受国际内外场影响产能下降，带来经济下行，连续三年经济负增长；黑龙江的原油、原粮、原煤等央企一柱擎天，省级以下的企业太少。

　　企业改革专家周放生对经济观察报表示，东北企业问题的关键是改革，不是加大投资就能够解决的。上一轮的国企改革是从1998年到2000年，国有大中型企业实际亏损面达到了60%。当时周放生在国家经贸委国有企业脱困工作办公室工作。他说，在这种情况下东北经济大面积亏损，企业处于停产、半停产状态。当时采取了政策性破产、债转股、下岗分流等政策性措施。“东北的民营企业相对落后，政府过多倚重重工业和国有企业。”周放生说，东北地方政府更多地指望中央、中央企业的投资，期望通过项目投资解决就业、产出问题。可是中央企业也要追求效益，而它现在本身产能过剩，自身就很困难，怎么可能盲目投资呢？这两个想法本身都不现实。

　　刘庶明反对坊间流传的第一次东北振兴失败论。他认为，第一轮振兴中，东北经济的发展数据有所提高，东北的整体面貌发生了深刻变化。国际上德国鲁尔、日本九州、英国曼彻斯特等老工业基地振兴需要30~40年时间；东北首次振兴是局部振兴，解决的是紧迫性的生存问题，如庞大的下岗职工问题，深刻的社会矛盾，城市破败、基础设施现状堪忧等。而这一轮振兴，作为行政体制改革成为首要任务的2.0时代，承载着全面振兴的期待。

　　一位长春市商务局内部人员透露，东北振兴《意见》下发后，当地政府已开展座谈会，目前商务局已收到当地发改委的相应文件，正筹划下一步工作。在商务局，有专门负责对接天津的环渤海处，还有长三角处、珠三角处等分管全国各地的招商部门。这些部门即将在新一轮东北变革中发挥作用，承担起引进资本和调整自身结构的历史任务。