监管渐次落地 网约车何去何从

　　原标题：网约车何去何从

　　分享经济已然打开未来社会“低交易成本、低信任成本、低环境成本”的可能图景，继续沿用传统出租汽车“证照式”管制模式，无疑是用落后的生产关系限制生产力的发展。因此，监管应顺势而为

　　文 《法人》见习记者 赵青

　　10月，北京、上海、天津、重庆等直辖市，深圳、汕头等特区，广州、成都、贵阳等省会城市，以及宁波等国务院批准的较大城市，相继出台地方《网约车管理细则征求意见稿》，引发社会的高度关注。

　　从目前征求意见的实施细则看，北京、上海的网约车管理最为严格，特别是“京人京车” “沪人沪车”的严苛要求，受到网约车从业者和消费者的强烈质疑；而成都、贵阳对网约车数量和驾驶员的约束相对宽松一些。

　　陆续出台的细则，给热络的网约车市场浇了一盆凉水，部分平台甚至面临九成以上司机被淘汰的窘境。以网约车为代表的共享经济在活跃数年之后，舞动的火苗会不会就此浇灭？

　　网约车监管渐次落地

　　2016年7月28日，备受关注的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《办法》）最终出台，经过两年的孕育，互联网专车终于领了合法身份证，上路运营的合法性得以确认。

　　业内普遍认为，网约车经过数年发展，已经在满足出行需求、提高出行服务水平方面，得到了市场认可。《办法》的颁布，对我国交通出行行业稳定健康发展具有里程碑意义，也是对分享经济新业态下移动出行领域的肯定和鼓励，这亦是中国首个覆盖全国的专车法规。

　　《办法》颁布后，滴滴、中国优步、神州专车、易到用车、首汽约车等网约车平台均发表声明对《办法》表示欢迎，认为《办法》充分考虑了市场需求，平衡新旧业态发展，赋予网约车行业合法的身份地位，营造了更加公平的法制化竞争环境，对于促进网约车行业健康、有序发展具有重要的积极意义。

　　然而，就在该《办法》即将于11月1日实施之际，北京、上海、广州、深圳等城市先后发布网约车管理实施细则征求意见稿，在多个方面做出规定。其中京沪两地对驾驶员户籍、资质、车牌、车辆轴距和排量等方面的规定最受关注。

　　截至10月底，全国已有23个城市出台网约车细则，不约而同地对网约车设置了相应门槛，其中部分内容受到社会各界人士热烈讨论。

　　北京市的细则要求，网约车必须为本地牌照，司机必须是北京户籍。此外，网约车车辆还应符合载客运输服务的基本条件，须是本市车辆号牌的5座三厢小客车，排气量不小于2.0L或1.8T、车辆轴距不小于2700毫米；新能源车轴距不小于2650毫米；7座乘用车排气量不小于2.0L、轴距不小于3000毫米、车长大于5100毫米，车身张贴网约车专用标识。

　　北京细则还要求，车辆经营权期限自车辆注册登记之日起最长不超过8年（或行驶里程达到60万千米时），车辆经营权不得擅自转让。网约车驾驶员应符合网约车驾驶员资质条件。须为本市户籍、取得本市核发的驾驶证件并具有3年以上驾驶经历；男年龄在60岁、女年龄在55岁以下，身体健康；申请之日前1年内无驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为，未被列入出租汽车严重违法信息库等。申请接入网约车平台的个人及名下车辆，必须取得网约车驾驶员和车辆资质，且名下没有其他的巡游车和网约车，并驾驶自有车辆提供网约车服务。此外，网约车通过网络预约方式提供运营服务，不得巡游揽客。

　　上海市的征求意见稿细则中，亦要求网络预约出租汽车与巡游出租汽车实行差异化经营。在车辆资质上增设了网约车应在本市注册登记，达到本市规定可予以注册登记的机动车排放标准，燃油车辆轴距达到2700毫米以上、新能源车辆轴距达到2650毫米以上，投保营业性交强险、营业性第三者责任险和乘客意外伤害险等条件。网约车驾驶员资质中，亦增设了本市户籍等要求。

　　深圳市的征求意见稿与京沪两地略有不同，对网约车司机驾驶员资格的规定，并没有要求本地户籍。非深户籍只要持有有效《深圳经济特区居住证》，也可以申请网约车驾驶员资格。不过，深圳对从事网约车经营服务还提出将建立网约车运力规模动态调整机制，运价实行市场调节价，必要时实行政府指导价。

　　相比之下，广州网约车管理细则新规对车辆准入门槛要求最高，要求必须是一年之内新车；而对驾驶员准入门槛要求最低，没有对网约车驾驶员户籍作禁止性规定，外地户籍亦可。

　　除一线城市外，其他城市的网约车细则大同小异，除基本车辆要求之外，大多未对户籍有明确规定。

　　几家欢喜几家愁

　　北京、上海的征求意见稿一出台便激起千层浪，舆论四起，“京人京车”“沪籍沪牌”可谓严苛。甚至有互联网上的段子手调侃：“姑娘，遇到滴滴司机就嫁了吧。北京户口，本地车牌，开2.0L或者1.8T以上排量的车，这条件，介绍对象标配啊，现在滴滴都给您筛选好了。”

　　按照滴滴出行发布的数据，以上海市为例，在现有41万余名注册司机中，仅有不到1万名司机具有上海本地户籍，98%的司机不满足户籍条件。而滴滴出行的数据显示，目前上海符合新政轴距要求的网约车也不及总数的五分之一。

　　滴滴在对外声明时亦称，担心新政可能导致网约车车费抬高到当地出租车价格的两倍或以上。

　　作为网约车市场的老大，滴滴出行受新政冲击无疑最为严重。滴滴方面回应称，地方政府在网约车驾驶员须持有当地户籍、网约车排量、牌照等方面的规定“无形中抬高了门槛准入标准，是变相的数量管控”，或将导致车辆供给骤减、网约车车费翻倍、出行效率大幅降低。此外，地方细则对户籍和车辆的严格限制将使得绝大多数滴滴平台上的车辆和司机被迫退出，无法继续为各地市民提供便利、实惠的移动出行服务。老百姓亦将重新面对痛恨已久的打车难、打车贵的旧况。

　　不过，并非所有城市的细则都算得上严苛。继北京、上海的“本地人、本地牌、土豪车”之后，成都的网约车新政以“既有规则又有温度”的形象亮相。

　　成都细则的“宽容性”主要体现在：没有硬性规定网约车驾驶员的身份为成都本市户籍，拥有成都市户籍或者“成都市居住证”均可；驾驶员不需要持有本地驾照，仅网约车车辆为成都牌照即可；车辆不需要为驾驶员本人持有；未对燃油车和新能源车的轴距进行限定；允许更小排量的汽车申请网约车。

　　10月25日，贵阳网约车细则征求意见稿落地，与成都类似，贵阳的细则亦相对宽松。细则显示，对轴距、排量两个关键性指标，新政均没有设置任何要求，只要求贵阳本地牌照，车辆的车龄不超过3年，车辆购置价格不低于贵阳市市中心城区巡游出租车价格。对于网约车驾驶员的条件也很亲民，要求本地户口或者居住证。

　　此外，贵阳还创出了一种新颖的网约车管理模式，传统业态通过大数据手段来实现巡游车与新业态的融合。这一“贵阳模式”，被业内认为不仅符合科技和时代发展的大势所趋，也更加有利于新旧业态融合。

　　共享经济前景堪忧？

　　中国是全球第一个网约车合法化的国家，但对网约车的态度从最开放到极度保守，短短数月，可谓冰火两重天。于是乎，不少人质疑新拟定的地方网约车准入政策或许是互联网“分享经济”下的一个倒退。

　　对此，北京市运管局副局长马瑞解释说，实施“京人京牌”是从首都功能定位、人口调控和功能疏解以及京津冀协同发展等方面进行考虑。

　　地方政府应对网约车进行有效监管是各界共识，但业内对于“本市户籍、本地车辆”的监管策略，均不能认同。

　　北京师范大学经济与工商管理学院经济学教授罗楚亮发表意见认为，对司机户籍、车牌、地域及轴距的限制，与网约车所能提供的交通服务几乎没有直接的关联性。“这样的规定是一种非常典型的歧视行为，是极不公正的。而这些规定的直接效果，将是降低网约车的供给数量。这将进一步加剧交通出行中的供不应求状况。”

　　在谈及为何会出现这样严苛的规定，罗楚亮分析，可能有两方面的原因：一是管理者对城市规模的不恰当认识。“限制网约车的一个重要原因，恐怕还是在直接地排斥外来劳动力，限制城市规模。”应当意识到，人们之所以会向大城市集中，是因为大城市拥有更多的机会和资源。如果没有解决不同地区、不同城市之间的利益分布不均衡问题，人口向大城市集中的趋势不可避免。人为限制这样的流动性，实际上是在保护少数既得利益者的特权。这是不公平的，从长远来说也是不利于社会稳定的。

　　罗楚亮的这一观点也得到了浙江省社会科学院社会学研究所副研究员王平的赞同。

　　王平在接受《法人》记者采访时表示，上海和北京这样的特大型城市，对年轻人的吸引力是非常明显的，而这些年轻人中拥有本地户籍的比例却相对有限。从经验上判断，20~40岁的非本地户籍青壮年是网约车司机的主体，对他们来说，从事网约车经营是将自己的劳力转变为经济收入的重要手段。一旦禁止他们合法从事网约车经营的权利，不仅可能将他们逼入“黑车”等非法经营地带，更可能让他们产生强烈的不平等感和歧视感。对城市发展而言，青壮年劳动力无疑是重要的财富，他们的劳动对城市的贡献远大于他们的获取。

　　王平认为，从现有的监管手段来推测，如果按照“本地户籍+本地车牌”的模式来实施网约车经营，可能会出现很多本地户籍注册网约车驾驶员，将车辆转租给外地驾驶员经营的情况。这不仅可能滋生“食利”的不公平现象，也会进一步恶化监管与经营之间的关系，产生新的灰色地带。

　　而且，从创新的角度来看，越多的青年人参与到分享经济的业态之中，就越有实现技术和模式创新的基础。传统出租车受制于信息不对称和证照式管制，消费者能够获得的必然是在政府管制要求下最低标准的服务。而网约车、顺风车因为有用户评价和星级打分等规则创新，已然让消费者感受到了技术和模式创新带来的便利。以此为基础，更多的分享经济创新正在酝酿发酵之中，以户籍来限制外地司机，从长远来看，也对经济和社会创新带来不利影响。

　　合法背景下的细则争议

　　“任何一个新事物的发展，相关的立法和执法，要符合一个最基本的逻辑——合法。”国家行政学院法学部副教授张效羽对《法人》记者说。从法律角度来讲，北京、上海两地要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，属于明显违反《行政许可法》中关于“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的规定。

　　“从实践中看，没有哪个商业竞争领域，是要求从业人员必须具备本地户籍的。这就说明大部分商业领域的行政监管，都是遵守《行政许可法》相关规定的。”张效羽表示，当然，要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，其内在逻辑可能与现行出租车管理体制保持一致。“但是，出租车要求驾驶员必须具备本地户籍本身也是违法的。”

　　张效羽认为，上述网约车管理细则在车辆和驾驶员准入标准方面的规定也存在违反《行政许可法》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的嫌疑。

　　具体来说，地方立法规定网约车车辆必须轴距达到2700毫米，显然这是新增设的行政许可条件。这样轴距2700毫米以下车辆车主利用私家车从事网约车活动的权利就被剥夺。管理部门唯一的合法化解释是，这是符合车辆安全标准的具体规定。但是，根据《办法》“车辆技术性能符合运营安全相关标准要求”，这种解释显然站不住脚。轴距和安全的关系，并没有用2700毫米这个标准来区分。达不到2700毫米轴距的车辆只要通过有关部门检测检验，也是安全的。传统出租车亦大量存在2700毫米以下轴距的车辆。因此，说车辆轴距限制是安全标准的具体化同样也站不住脚。

　　同济大学法学院副教授黄锫也直言，“目前各地网约车实施细则征求意见稿中关于两个网约车行政许可申请条件的各类设定都是违反上位法，应属无效”。

　　黄锫认为，从《行政许可法》和国务院412号令的现有规定来看，地方政府及其下属部门都无权对网约车相关行政许可的申请条件进行设定（包括因地制宜的细化规定）。《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》两种行政许可设定的法律依据是国务院第412号令。在国务院的这一决定中没有对两个行政许可的申请条件进行设定，而是将设定行政许可申请条件的权力授予了国务院的下属部门，且没有授权给其他任何行政机关。

　　“也就是说，只有交通运输部有权通过制定部门规章的形式设定两个网约车行政许可的具体申请条件。”黄锫表示。

　　同时，依据《行政许可法》，部门规章只享有对上位法设定的行政许可事项进行具体细化规定的权力，并且在具体细化规定时不得增设行政许可，也不得增设违反上位法的其他条件。这意味着《行政许可法》并没有规定部门规章可以授权其他行政机关设定行政许可的申请条件，依据“法无授权即禁止”的法律原则，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》授权出租汽车行政主管部门和城市人民政府，因地制宜地设定关于网约车辆和网约车驾驶员的行政许可申请条件，虽然从情理上可以理解，但在法理上是说不通的。也就是说，这两处规定都是违反《行政许可法》的。

　　“目前各地政府交通行政主管部门依据这两处规定制定的网约车实施细则中设定的各类行政许可申请条件（如本地户籍条件、本地车牌条件、车轴长度条件等）更是缺乏授权立法依据，应属无效。”黄锫表示。

　　监管之路任重道远

　　从各地陆续出台的网约车细则来看，网约车其实就是“出租车+网络”，已经看不到多少分享经济的影子了。在王平看来，更接近分享经济特征的私人小客车合乘（也称为拼车、顺风车），在《北京市私人小客车合乘出行指导意见（征求意见稿）》以及《关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见》等地方文件中，也被压缩到一个异常狭小的空间。可以说，在许多人为网约车获得合法身份欢欣雀跃的时候，分享经济的灵魂已经被抽空了。

　　北上广深的政策细则既被视为网约车改革的风向标，也被看成是出租车改革推进的试金石。从各地对网约车的态度来看，首先应该强调的是，市场机制是不应该阻碍竞争的，相关的公共政策也应该是促进竞争，而不是降低市场的竞争程度。

　　网约车的出现，对于原有的出租车管理体制确实构成了冲击。但同时也增加了公众的出行选择，增加了司机的选择机会，同样也可能增加出租车司机与出租车公司在份子钱数量上的谈判能力。

　　对此，罗楚亮说道：“尽管可能会导致出租车业务量有所下降，但对于出租车司机总体上并不算是一件坏事。从长期来看，出租车公司可能是网约车冲击的主要利益受损者。”

　　罗楚亮认为：“对网约车，管理部门应该要做的是监管，而不应该是打压。在一段时期中，大城市的出行压力仍然会比较大，增加运送能力仍是相关政策首先要考虑的问题。”

　　罗楚亮表示，网约车的出现，大致由三方面所导致：

　　首先是城市人口的不断增长与公共交通运输能力不足的矛盾，也就是供不应求。在市场机制的作用下，导致出行价格较高，从而增加相应的交通运输供给。

　　其次是出租车行业管制所造成的垄断市场结构。出于安全、管理等等方面的理由，我国各城市的出租车行业都存在着比较高的进入门槛，这种垄断市场结构就会带来垄断租金，表现为前些年出租车司机怨声载道的“份子钱”。从经济学角度来看，垄断企业并不会提供社会所需要的产品数量，而只会提供带来最高垄断利润的产品数量。这就表现为具有垄断地位的出租车公司不会向市场投放能够充分满足社会出行需求的运输能力，因为这将可能导致市场价格的下降，从而不利于维持较高的垄断利润。

　　最后是互联网技术的发展为网约车的出现提供了技术支撑。基于上述原因，网约车仍会有非常强的生命力，监管需要顺势而为。

　　王平就这一问题做了补充：“我们正处于改革深水期，问题的产生速度远超出了制度的调整频率。因此，解决问题除了要依靠完善制度、明确职责，更要发挥人的主观能动性，使各级官员有所担当，使公众和社会组织有参与改革的渠道。”

　　王平认为，分享经济已然打开未来社会“低交易成本、低信任成本、低环境成本”的可能图景，继续沿用传统出租汽车“证照式”管制模式无疑是用落后的生产关系限制生产力的发展。十八大以来，习近平总书记在讲话中，数十次使用“担当”一词。在解决分享经济带来的新问题时，担当意味着能从大局出发，实事求是，积极创新。而网约车和传统出租车，必然是相互融合，目前正是找到属于自己位置的一个过程，在这个磨合过程当中的阵痛不可避免。