专家：推进中期财政规划是盘活存量治本之策

　　推进中期财政规划，是盘活存量治本之策

　　赵福昌

　　盘活财政存量资金，应与统筹财政资金使用建立长效机制结合起来，要区分产生的机制和资金性质，在盘活存量财政资金治标的同时，也要积极完善管理机制，防止新存量产生，着眼治本之策。

　　财政存量资金主要包括预算净结余、预算结转类资金、各类财政专户结存资金等，其中，预算结转类资金是重要一块，理论上这部分资金是财政存量资金，但却与结余类资金有着本质的区别，是与跨年项目各个年份对应的项目资金，一刀切将多年期项目的后续结转资金纳入盘活存量的范围，会对实际工作产生比较大的影响，如果机械地将跨年项目的结转资金“盘活”，实际工作中财政部门不得不一边收上来，接着一边又得拨下去，否则项目后续年度执行就没有资金对应，甚至造成用盘活财政存量资金稳增长之名、影响项目后续运行乃至经济稳定增长之实的结果，有南辕北辙之嫌。

　　存量财政资金确实需要盘活，但是跨年项目结转类存量资金盘活之后，如果不解决产生机制问题，还会出现问题，这与跨年项目预算资金在一个年度全部安排的预算管理模式密切相关，所以跨年项目资金结转形成的存量资金盘活，不宜简单视同为一般预算结余资金盘活，而是应该将盘活的环节提前，由原来一年安排一个项目多年的预算，变为一年安排多个项目一年的预算，在预算编制环节创新机制模式加以化解。

　　跨年项目预算一年安排

　　必然导致预算资金结转

　　按照现行预算管理模式，在年度预算编制时，对于不少跨年项目，项目存续期几年的预算资金，在预算编制年份的一个年度全部安排，这种预算管理模式，由于无法体现跨年预算在相应年份的均衡安排，只要是跨年项目，执行中必然会出现预算资金的结转，因为当年的预算安排了项目全部的多年预算资金，当年只能支出当年的，以后年份支出不得不通过结转的形式，就必然形成项目的预算结转资金。

　　所以财政存量资金产生的技术原因有两个可能表现形式，一是年度预算的安排上，技术不过关导致预算编制或执行不到位，从而产生项目资金的结余或短缺问题，或是项目执行与项目预算时间周期对应不一致，形成资金的结余，前者形成的结余资金就会成为存量财政资金，后者则貌似结余实际上只能加快项目进度，并非真正的结余资金，因为这部分资金你如果统筹了，后续你还得拨付，否则项目后续执行就缺少资金了；二是跨年项目资金安排，在项目开始一个年度安排的情况下，项目后续年份的资金在当下是体现为结余，但如前所述，它是与后续执行对应的，这部分资金统筹以后，还得拨付才能维持以后运转，这种结余形成的存量资金并非我们真正意义上要“盘活”或“统筹”的资金。

　　结转类资金机械“盘活”

　　影响跨年项目后续执行

　　盘活财政存量资金，统筹安排、提高效率，用到稳增长、惠民生的重点、关节领域，是积极财政政策加力增效的重要举措，对于稳增长具有重要意义。但是，盘活财政存量资金，也需要注意存量资金性质的差异，特别是跨年项目的结转资金，它是与项目后续年份匹配和对应的，如果机械地一刀切，将跨年项目结转资金全部“盘活”，这些跨年项目的后续执行就会出现资金保障问题，特别是那些执行中的跨年项目，结转资金被“盘活”后马上就面临项目运转问题，这样就成了用盘活财政存量资金稳增长之名行扰乱跨年项目持续运行之实，最后还是影响经济的持续稳定发展。

　　据了解，在存量财政资金盘活的过程中，财政部门迫于压力不得不前手将跨年项目结转资金“盘活”了，后续有不得不立即再将这部分资金在拨下去，以保障项目运转，否则影响了项目执行、部门做事、甚至出现消极怠工，在稳增长压倒一切的背景下，谁能负得了责任。

　　所以，这种结转类资金的简单“盘活”，实际上就是走过场，并不是真正意义的盘活，因为这些资金并非结余资金，是有后续项目对应的结转资金，这样除了增加了财政资金拨付相关部门人员的工作外，并没有实质性效果。问题的解决就是应该将“盘活”环节前移，将原来纵向一年安排一个项目多年预算资金，改为横向一年安排多个项目一年的预算资金，需要超越年度预算，引入中期财政规划管理。

　　统筹财政资金使用的治本之策

　　解决存量资金问题既要治标更要治本。盘活存量财政资金，既要消化存量，又必须在体制、机制上下功夫，防止新的财政存量资金产生，依托体制机制提升财政资金效益进而更好地服务经济。（一）中期财政规划（预算）是统筹财政资金使用的治本之策。中期财政规划是指为增强财政政策的前瞻性、预见性和财政可持续性，根据国家中长期发展规划和宏观调控的需要，在确定中期财政政策基础上编制的多年度财政规划。中期财政规划的第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。通过编制中期财政规划，提前确定今后三年部门预算控制数和重点项目支出安排，消除部门对未来的顾虑，使其不再拼命争取资金，而将大量精力转到加强预算管理上，也不再将多年度实施的项目安排到一年预算中去，促使其强化年度预算理念，树立跨年度项目分年度安排的意识。

　　通过编制中期财政规划，跨年项目预算不用而且也不允许在一个年度安排，而是应该在一个年度安排该年度应该安排的支出，对应哪个年度的支出就在哪个年度安排，这样，就自然化解了跨年项目资金的资金结转问题，从根本上解决了结转类财政存量资金产生的机制。

　　这样，就要求做好跨期预算安排，强化跨期预算约束，完善决策机制，避免决策中随意性和领导换届等因素干扰，增强决策和政策的连贯性、稳定性，避免资金安排使用脱节问题。

　　一是强化部门或地方政府的三年滚动财政规划编制，分析预算未来三年重大财政收支情况，规划期内重大改革、政策、项目要研究目标、机制和评价办法，强化规划约束，增强财政统筹安排能力，促进政府、部门、项目资金跨期统筹安排，促进可持续发展。避免资金断链的“半拉子”工程或是为了维持而导致债台高筑等问题。另外，有些地方政府每年资金都会预留一块，因为按照惯例每年党委、政府过程中都会有临时决定的重要事项，必须予以保障，这样就难免形成沉淀，或支出进度慢的问题。通过编制中期财政规划，项目支出要强化项目库建设，所有重要事项都要纳入项目，项目库要滚动管理，这样通过中期财政规划编制和预算约束的加强，促进决策的规范性、程序性和连续性，既可以解决资金沉淀或支出进度慢的问题，也可以防止出现资金安排脱节的问题。

　　二是强化跨期预算约束，保障政府活动的稳定性和连续性，消除“任期制”或“领导一动、规划重弄”导致的规划、项目出现“改弦更张”的问题，避免由此造成的脱节或浪费，从而避免新的存量资金的产生。

　　三是做好滚动项目库建设。部门为主体做好部门项目库建设，增强科学性，严格评审管理，在此基础上形成财政部的项目库，滚动安排管理，没有纳入项目库的不予支持，项目执行的效果与部门项目预算安排挂钩。通过部门项目形成财政项目库，只有进入财政项目库的项目才能进中期财政规划，只有进中期财政规划的项目才能进财政预算，这样通过项目库建设，一方面可以完善项目决策的科学性，另一方面可以通过项目库、中期财政规划、预算层层递进的关系来形成约束，提高项目预算编制质量，减少资金结转或结余。（二）完善预算编制、执行管理，突出绩效，减少结余资金产生。

　　中期财政规划只是给出了财政跨年项目预算安排的框架，资金能否达到预期的绩效，仍依赖年度预算管理的完善。

　　一是进一步促进预算决策、编制的科学性。预算决策探索参与式预算，提升民主理财的水平，促进决策的科学、合理性；增强预算编制科学性，要做好前期可行性研究、评审等工作，做好项目论证，避免先争取资金再准备落实，过去存在各级预算单位都力求预算最大化的倾向，容易给某个项目安排了超过实际需要的资金造成资金结余，或者对条件尚不具备的项目安排资金而无法执行，或者没有充分考虑项目进度进行预算安排，使资金无法及时使用，造成“事”与“钱”脱节。

　　二是加强管理，做好预算执行。要做好前期准备工作，做到资金下达就能够实际使用。要加快预算批复和下达，严格按照规定的时间批复和下达预算，避免预算执行审批时间过长，形成存量，甚至造成“突击花钱”等，这样问题的解决就意味着资金效益必然提升。

　　三是强化机制安排，比如可以将预算执行的结果以及结转、结余等存量资金规模与次年预算分配建立挂钩机制，存量规模大的可适当压缩预算分配额度，形成激励约束机制等。四是加强具有“二次预算分配权”管理，严格控制代编预算事项，确需代编预算的，也要及时报批，及时下达。（三）做好相关配套制度改革建设

　　跨年项目预算，在引入中期财政规划管理以后，机制模式发生了重要变化，这就需要相关制度改革衔接，否则就会导致实际工作中的脱节或困难。比如项目相关的政府采购，原来是拿项目存续期多年的预算资金总额担保，相关制度也是这样规定的。现在改为多年期项目，预算只安排本年度的，一年的资金规模担保又不够，拿没有经过人大审批的中期财政规划对以后年度保障的承诺算不算，要是算谁来保障？相应的政府采购并没有制度的衔接，没有经过人大审批的财政中期规划又不具法律效力，如何在这些制度方面做一些配套安排，保障中期财政规划及相关工作有序推进，也非常重要。等等，诸如此类的问题，需要配套完善跟上。

　　（作者系中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员）