央地关系划分：纵向横向都要重视

　　央地关系划分： 纵向横向 都要重视

　　8月24日，国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（下称《意见》），内容指向央地财政事权和支出责任划分，这素来被称为财税改革中“最难啃的骨头”。

　　《意见》对中央与地方如何划分财政事权，及如何划分支出责任给出了原则性的意见，并亮出改革时间表路线图，即2016年先从国防、国家安全等领域着手，2017~2018年深入到复杂的教育、医疗卫生等领域，2019~2020年基本完成主要领域改革。

　　这是自1994年分税制改革以来，重构央地关系的大动作。此次改革牵涉方方面面，复杂艰难，最终能否化解分税制带来的后续影响，效果还有待观察。

　　改革开放以来，中央和地方财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。

　　不过，问题也随之而来。《意见》称：新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。主要表现则有：政府职能定位不清；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高，等等。

　　此次《意见》将中央与地方财政事权分为三部分，即中央履行的财政事权、地方履行的财政事权及中央和地方共同财政事权。

　　央地关系调整是个大课题。这个《意见》对划分央地财政事权和支出责任“只是开了个头”，后面具体实施方案的制定落实则挑战重重，比如如何调动地方积极性等等。财政部部长楼继伟此前也曾直言这项改革艰难。

　　目前央地事权和支出责任划分最难的部分是两方共享部分，虽然《方案》有大致的领域划分，但涉及具体项目如何划分、资金如何分配则非常复杂，容易产生争议。此次《意见》提出，中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定，这本质上仍是权力向上集中。

　　从长期看，央地关系调整中，有三个方面值得特别注意：

　　一是要给地方留有空间，二是须充分重视横向的财政治理，三是须构建央地之间博弈协商的机制、平台。

　　给地方留出空间，是改革开放以来的一条宝贵经验。大量经济研究表明，地方分权是中国最近三十多年来快速发展的一个基本原因。例如，钱颖一、许成钢等学者曾提出，中国的经济改革之所以比东欧、苏联好得多，原因在于苏东实行的是中央部委主导的U型层级制，而中国实行的是地方政府享有分权的M型层级制，后者比前者更有利于非国有经济部门的成长。从国际经验来看，地方自治是联邦制国家的活力之源。尽管国情和政治制度有很大不同，但地方活力关乎经济质量这一点上则是有一定共通性的。

　　横向的财政治理，指的是提高地方财政治理水平。目前央地关系的讨论多集中在纵向的放权多少，而往往未能强调财政治理水平。地方政府的公共服务转型需要强化横向的分权与问责，即对本地负责。目前各级地方政府的施政往往追求“唯上”，而对本级财政目标例如提供本地公共物品供给却意兴阑珊。因此导致中国地方政府的公共服务职能滞后，与地方社会的脱离日益严重，这不是单纯收放权所能解决的。

　　构建央地之间博弈协商的机制、平台，意味着央地关系需要动态调整。有恰当博弈机制，方能走出“收权—放权—收权”的怪圈。这一博弈和协商平台，或者是通过人大制度，或者可以另行设计，这些都可以思考和探索。