“专门统筹管理债务问题机构”究竟是什么机构

　　将成立的“专门统筹管理债务问题的机构”究竟是什么机构？

　　经济观察报 高级记者 张向东

　　6月15日，在国务院新闻办吹风会上，中国社科院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬表示，中央已经形成共识要对债务问题进行统筹管理，未来还将成立一个专门的机构。

　　一石激起千层浪。那么，李杨口中这个“中国将成立的专门统筹管理债务问题的机构”，究竟是什么机构呢？

　　一、李杨的信号

　　在今天上午的国务院新闻办吹风会上，李杨的原话是这样的：

　　“关于统筹问题（注：指债务统筹），据我所知目前还没有形成一个统筹的机构，但是向这个方向在努力。我们作为智库经常为党中央的一些部门，国务院的一些部门讨论问题，逐渐形成了共识，需要统筹考虑。财政部只能说它的政府债务，还有一些央企债务它可以考虑到，融资平台债务可以考虑到，广大企业的债务它管不着，中国的“一行三会”它也管不着。“一行三会”不可能全面掌握中国金融部门的问题，所以必须统一。现在这一点已经形成了共识，现在还没有形成一个安排，但我相信可能会有这样一种安排。”

　　李杨的原话传递了两层信息：

　　1；中国债务问题，由于涉及政府、企业、甚至居民等多方面，具有管理职能政府部门至少涉及财政、发改、一行三会等金融部门，管理分散，没有形成统筹管理的格局。

　　2；就李杨经常为党中央的一些部门、国务院的一些部门讨论相关问题的感受而言，将债务问题统筹管理的意见，已经在决策层方面形成广泛共识，并作为一个方向在努力。

　　因此，这个引来诸多猜测的“中国将成立的专门统筹管理债务问题的机构”，是李杨根据自己与高层的交流感受和中国债务管理的实际需要，得出的一个判断，并且听起来，这个机构成立的概率应该较高。不过，具体出现的时机还尚不明确。

　　需要补充的另一个背景是关于李杨的。李杨是中国社会科学院学部委员，研究员，博士研究生。曾任中国社会科学院党组成员、副院长兼金融研究所所长、中国人民银行货币政策委员会委员。长期研究货币、银行、金融市场、财税等问题。

　　2015年5月起，李扬不再担任中国社会科学院副院长职务。此后，担任中国社会科学院国家金融与发展实验室的理事长，该专门研究金融和发展问题。6月15日上午，李杨出席国务院新闻吹风会时的身份就是国家金融与发展实验室理事长，李杨说，“今天我以独立的国家智库负责人的身份同大家讨论问题。”

　　李杨的上述履历，加上他发言的场合是国务院新闻办，因此“中国将成立的专门统筹管理债务问题的机构”引来广泛关注也就不足为怪了。

　　说的这里，还有一个大背景需要提醒。2016年以来，中国经济不断接受内外挑战，几乎是双面夹击、腹背受敌。国内看，虽然经济增长整体稳定，但投资增速不断下滑，产业和区域分化阵痛日趋明显，转型给中国经济肌体带来的撕裂感已如指尖之痛。银行贷款不良率、企业债务违约案例，都有盘升趋势。这的确给当下的稳增长政策、改革推进带来不少难度。国际看，中国遭遇的贸易调查案例在上升，欧美仍不承认中国市场经济地位，A股三度被拒MSCI，资本账户开放面临空前压力，唱空声音不断，杭州G20峰会有诸多分歧需要提前弥缝。

　　李扬正是在这样的背景下，登场国务院新闻办吹风会的。国务院新闻办的这次吹风会，可以理解为是中国对各种质疑和悲观声音的回应，并且有迹象表明，李杨的登场只是开始。

　　李杨在6月15日的国务院新闻办吹风会上对中国债务危机论回击后，6月16日出版的《人民日报》刊发了一篇题为《让世界了解中国经济发展新常态》的文章，作者是中国社会科学院副院长、学部委员蔡昉。这篇文章称，“让世界了解中国经济发展新常态，有助于澄清“中国经济悲观论”，最大程度地消除外来干扰。”

　　蔡昉在文章中总结说，一部分国外人士和机构成为“中国经济悲观论”的始作俑者、背书人或信奉者，原因有三。其一是对中国经济的无知；其二是希望中国采取刺激性政策以从中获利；其三是做空中国经济。

　　“中国将成立的专门统筹管理债务问题的机构”消息的释放、以及李杨和蔡昉先后的回应之后，后续还会有谁登场？将如何反击唱空中国论？都还有待进一步观察。

　　不过，债务危机论也好、内外夹击也好、做空中国的企图也罢，最好的回击，永远是通过改革和制度创新来推动中国经济尽快实现以去产能等结构调整，并顶住转轨阵痛的考验。

　　二、债务统筹管理机构是个什么机构

　　要谈将成立的“专门统筹管理债务问题的机构”，首先要看中国目前的债务形态和债务管理现状。

　　中国债务问题非常复杂。仅就举债主题而言，可粗略划分为政府性债务、企业债务（非金融企业部门债务）、银行等金融机构、居民债务等。这其中最为外界关注债务是前两类，也就是政府债务和企业债务。

　　其中政府性债务分为中央政府债务和地方政府债务，中央政府债务规模和管理相对较为清晰，而地方债务，则由于此前大量地方融资平台公司的存在和运作方式，导致无论规模还是管理都较为复杂。

　　自2011年至2014年，中国先后进行过至少两次大规模政府性债务摸底和清理。此后关于政府性债务的管理也逐渐透明和规范，目前中国政府性债务已经全部纳入中央预算管理，归口为财政部。不过，由于历史遗留问题，其中一部分由当时地方政府融资平台公司形成的债务，仍按照企业债名义，归发改委和银监会管理。

　　企业债务（非金融企业部门债务），则由于类别繁多、举债形式不同、直接债权主体不同，其监管部门涉及到“一行三会”等部门的交叉监管。此外，企业债务中的企业债、信托等理财产品、直接银行贷款等，由于是市场行为，因此对于政府部门而言，更多的是监管而非管理。这是与政府性债务最大的区别。

　　李杨在谈到“中国将成立的专门统筹管理债务问题的机构”时，其前提基础是国家整体债务。李杨在国务院新闻办的吹风会上，专门拿出了两本《中国国家资产负债表》（分别为2013版和2015版），这个国家资产负债表指的就是国家债务。

　　简单理解，李杨提到的债务，是泛指政府性债务、企业债务（非金融企业部门债务）、银行等金融机构、居民债务的总和。而“中国将成立的专门统筹管理债务问题的机构”具体要统筹管理的债务，就是指从政府到企业再到居民的整体国家负债。

　　也就是说，未来成立的“专门统筹管理债务问题的机构”，其运转目的是让政府性债务、企业债务（非金融企业部门债务）、银行等金融机构、居民债务等债务单元，能够在国家资产负债大盘子下，整体平衡，逻辑一致，健康合理。因此，这个机构管理的是宏观债务，而不是具体的微观债务，它的日常工作更多的将会是对各类债务的汇总；对发改、财政、一行三会等鲜有债务管理部门管理口径的统一整合；并在再次基础上对国家整体资产负债进行整体监测和宏观把握。

　　不难相见，这个“专门统筹管理债务问题的机构”规格至少将会相当于一个部级协调机构，从而实现既能直接向最高决策层汇报，又能协调各部委具体的债务调控和管理工作的功能。

　　三、为什么需要一个债务统筹管理机构

　　类似管理国家整体负债这样的提法，最早被中央正式提出是在十八届三中全会上，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。”

　　国家资产负债表，其实就是一个国家的家庭的账本。它综合反映一个国家资产总量、资产结构、负债总量、负债结构以及资产与负债的关系，同时还分别反映国内主要经济主体（非金融企业、金融机构、政府、居民等）的资产与负债状况。它对于国“摸清家底”和宏观管理都十分重要。

　　不少人还记得前两年的冰岛和希腊的国家破产事件。这就是由于政府没有解决好经济发展和债务问题，最后导致整个国家资不抵债，濒临破产。简单理解，就是一个国家的所有可以变现的资产，都已经足以还债了，只能破产清算或者破产重组。这个后果无论对于执政者，对于企业、银行，还是对于普通老百姓都是很可怕的。

　　中国此前经济的快速发展及其发展方式，在一定程度上导致了政府和企业的债务都在不断扩大，这是中国当下和未来的一个很大隐患。尤其是，最近两三年来，随着中国经济步入新常态，经济增长放缓，债务问题被进一步放大。

　　因此，“中国将成立的专门统筹管理债务问题的机构”其实就是一个类似于中国国家资产负债表的“账房先生”。这个“账房先生”管理的一个底线目标是，控制国家各类负债总规模避免出现资不抵债的局面。

　　最近一两年间，债务风险，屡屡成为国际一些评级结构和金融机构对中国经济唱衰和发表悲观论调的关键。今年三月间，穆迪和标普接连把中国的国家信用评级和诸多国有企业信用评级下调至负面。原因是，“出于对中国政府债务、外汇储备下降和改革前景不确定的担忧。”

　　问题是，中国目前究竟离债务危机有多远？

　　根据李杨团队的分析，到2014年底中国总的主权资产是227.3万亿，主权负债124万亿，资产净值103.3万亿。这就是李杨团队编制的中国资产负债家底简报。根据李杨的测算，资产净值中，土地等流动性较低的资产规模将近百万亿，如果将其扣除，中国最后窄口径主权资产净值为28.5万亿。

　　也就说，按照李杨计算，这28.5万亿，就是中国目前随时可以拿出来或者立刻可以换取现钱来偿还债务的高流动性资产。需要说明的是，这个数对应的不是124万亿的总负债，而是对应的不良资产或不良负债。两者的对应，就是中国目前的偿债能力，也就是衡量中国会否发生债务危机的关键指标。

　　举个栗子，你欠银行多少钱对应的是你手中的总资产以及未来资产的增值情况，但是决定你眼下破产与否的，是除了你无法变现的资产之外，能够立即变现还钱的那部分资产规模究竟有多大。

　　对应的结果是什么呢？李杨说，28.5万亿这是一个非常大的数字，我们当时公布这个数字以后有一些国际上的分析者援引我们的数字得出的结论是“中国足可应付1.5次大危机”。

　　李杨还建议，大家据此估量中国现在到底有多少不良资产。这里简单估算下，不良资产应该是19万亿左右。

　　所以李杨说，根据这样一个分析，可以比较有把握的说，中国发生债务危机的可能性是小概率事件，不会发生。反过来说，即使发生了一些债务问题，我们可以在不对国民经济产生重大的负面冲击的条件下有序地予以解决。

　　四、“专门的债务统筹管理机构”究竟会如何管理国家债务？

　　那么，“专门统筹管理债务问题的机构”该怎么去管理性质不同、形式不同的各类债务呢？

　　需要指出的是，中国不存在大的债务危机，不等于债务没有问题。从6月15日李杨在国务院新闻办拿出的数据看，中国债务规模风险不大，但债务结构引人担忧确实不争的事实。

　　李杨6月15日发布的数据显示：截至2015年底，我国债务总额为168.48万亿元，全社会杠杆率为249%。在结构上，居民部门债务率在40%左右，金融部门债务率约为21%，政府部门债务率约为40%，如果考虑到一些融资平台债务及或有债务，通过一个折扣打进政府债务总额里去，政府部门债务率会有较大幅度上升，达到57%。

　　李扬认为，在中国来说问题最大的是非金融企业部门债务，其债务率2015年底高达131%。如果把融资平台债务加进来（这部分与政府债务有所重叠），非金融企业部门债务率高达156%。

　　前面说过，中国债务就举债主体而言，可粗略划分为政府性债务、企业债务（非金融企业部门债务）、银行等金融机构、居民债务等。在不少官员和经济学家眼中，中国的债务问题与欧美国家最大的不同在于，中国的居民负债率极低，储蓄率极高。庞大的居民储蓄加上，规模依旧庞大国家外汇储备，似乎是中国应对高负债风险的压舱石。

　　但这只是理论上的简单算术题。在现实操作中，政府、企业、居民三者之间的资产和负债，并不存在必然互保关系。政府性债务的复杂、企业债务的高企、以及居民的低负债暴露的是中国债务结构的风险，而这正是中国目前面临的最突出也是最难解决的债务矛盾。

　　李杨说，中国的债务问题大部分集中在企业部门。企业部门中国企部分占的比重比较高，65%在国企。因此中国企业解决债务问题就密切的和解决国企问题连在一起。由于是这样一种情况，同时又由于国企、国有银行、地方政府、中央政府事实上是一个主权人，这是中国特有的一种处置不良资产的办法就产生了，这个办法在西方国家不会有，怎么可能一个政府会对一家私营企业施以援手，在议会通不过。但由于中国企业是我的，从别的口袋掏钱弥补它的亏空，这是一个主权民意下资产的重新配置，由于这个原因在领域上叫做“广义政府”。广义政府包括了国有企业、国有金融机构、地方政府、中央政府，现在中国的债务问题主要在广义政府，而广义政府是可以腾挪的，这是和别的国家很不相同的地方。

　　李杨关于“广义政府”的概念，其实已经把中国特殊的体制问题说的很透了。但，即便是“广义政府”要解决债务问题，也需要通过更符合市场化原则的手段来操作。否则，政府、国有企业、银行都会陷入道德风险的境地。事实上，国际投资机构和评级机构对中国经济和债务问题的悲观态度，很大一部分正是出于对一些非市场化、不透明政策操作的担忧。

　　反过来讲，其中的一些非市场化的操作，对国内的其他市场主体也会造成一定的打击。一段时间以来，持续的资本外流和民间投资大幅下滑的现象，已经给中国敲响了警钟：体制性挤出效应正在发生。

　　最近在经济下行压力加大的情况下，企业的偿债能力面临更大的挑战。企业负债较高所带来债务风险已经开始有所暴露。自2014年以来，一些领域和行业的企业债务风险不断爆发。

　　一组少有人对比的数据显示，2014年中国GDP增速比2013年下降0.3个百分点，但是规模以上工业企业主营业务收入却从11.2%下降到了7.9%，下降了4.2个百分点，主营业务收入的下降是GDP增速下降的14倍。2015年企业主营业务收入下降到了0.8%，下降了6.2个百分点，是GDP增速下降的15倍。

　　这意味着，中国企业收入增速跑输了GDP。规模以上工业企业主营收入与GDP增速之间巨大鸿沟，应当引起政府足够的警惕和重视。如何去产能、如何降低企业的债务负担、如何疏通企业之间的债务链、如何处理僵尸企业、一些困难行业企业的贷款如何退出，都需要统筹考虑，慎重操作。

　　目前，关于债务化解，一个似乎在政府和学界形成的共识是：根据中国的债务特点，在当前的特定时间里，进行债务结构重置，并在此基础上，推进供给侧结构性改革。简单说，就是给政府债务和居民债务适当的加杠杆，从而来为企业降杠杆。

　　这正是中国“专门的债务统筹管理机构”应该管理和解决的问题。可以预计，这个机构将主要通过各种方法，让政府、企业、金融机构和居民等各类主体，按照经济未来的发展，实现负债规模的合理动态平衡，从而达到经济结构优化，经济稳健发展的目的。

　　李杨在6月15日的国务院新闻办吹风会上说，这个问题不是简单的某个部门，比如财政部门、金融部门、银行商会、发改委，不是哪一个简单部门能够解决的，它是涉及全面的一个经济现象，所以需要全面的、总的解决，需要统在一起。李杨透露说，国际货币基金组织第一副总裁利普顿也给出了同样的建议。

　　由此看来，中国成立一个“专门的债务统筹管理机构”，不仅在决策层已经“逐渐形成了共识”，而且还有国际机构的建议。

　　李杨说，中国这个问题（指债务问题）如果分在不同部门很可能很严重，而且没有出路。如果全国一盘棋这样看下来，我们做一些移山填海的工作，这个事情不太困难解决。因此现在减债务问题，减不良资产问题，国有企业改革问题，金融机构改革问题必须通盘考虑。

　　而这些，就是中国未来将出现的“专门的债务统筹管理机构”要做的事情。