浅论我国自贸区金融监管法律制度的完善

　　 浅论我国自贸区金融监管法律制度的完善

　　施佳

　　【内容摘要】我国自贸区的建设在近几年得到了很大程度的发展，然而在其金融市场的监管领域，仍存在很多问题制约了其长远发展，如何对我国自贸区的金融监管法律制度进行完善是我们亟需解决的重要课题。本文首先介绍了自贸区的含义，其次分析了我国自贸区金融监管法律制度的现状，包括立法现状和实践现状，随后指出我国自贸区的金融监管法律体系的构建和完善已具备一定的前提条件，在最后则提出了完善自贸区金融监管法律制度的具体措施，具有一定的借鉴意义。

　　【关键词】自贸区金融监管法律制度 浅论我国自贸区金融监管法律制度的完善

　　随着2014年广东等自贸区相继批准成立，我国自贸区的建设再一次受到政府与人民的关注，而其中备受瞩目的便是自贸区内金融业的建设，在存在着一定的风险的情况下，如何更好地完善园区内金融监管法律制度，提高法律制度的践行效果，是自贸区得以更健康发展亟需解决的问题。

　　一、自贸区的内涵

　　自贸区的含义一般有两种说法，其一即为 Free Trade Area，意思是不同的国家、地区在签订自由贸易协议之后，得以消除其相互之间各种商品的流通障碍，使得商品流通更加便捷快速;其二是指 Free Trade Zone，也就是本文中对于自贸区的定义的理解，与前一种说法不同的是这种自贸区是指主权国家通过立法、授权等方式，确定一小部分的领土，在此领土范围内实现商品流通的自由化，从而使得国家的对外开放程度更高。我国目前已经开放的自贸区主要集中在港口城市，比如上海自贸区、天津自贸区等等。

　　二、我国自贸区金融监管法律制度的现状

　　(一)立法现状

　　我国在针对自贸区的金融监管方面，制定了很多相关的法律制度。比如针对上海自贸区的金融监管，在法律层面上有《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》等，这一法律规定在宏观层面上确定了自贸区所提供金融服务的总体目标。另外，《中国人民银行关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》指出，账户之间可以在上海自贸区内自由流通，提供了相当程度的便利条件，然而这种流通性是建立在经常的项目之下，而本国货币同外币之间的兑换条件仍然较高，在实际运作过程中，人民币的兑换仍然具有一定程度的限制，因此并没有使资金流通达到真正便捷高效地目的。

　　在上海自贸区针对银行业务的立法方面，同样也有细致但欠完善的制度规定。比如《中国银行业监督管理委员会关于中国(上海)自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》规定了银行业可以在上海自贸区内合法开展业务，但是对于具体的实施细则并没有明确的规定。另外，《中国保险业监督管理委员会八项措施支持上海自由贸易实验区建设》的颁布同样为保险业入住自贸区提供了相应地法律支持，然而也同样缺少具体的实施细则，使得在自贸区的发展中仍存在着很多潜在的交易风险，容易引发纠纷。

　　(二)金融监管实践现状

　　1. 监管缺乏协调性

　　目前，自贸区虽然有相关的法律文件支持审慎监管的进行，但是在实际运作过程中，金融监管并没有真正协调各方关系和各方机构，缺少真正有效的协调措施。一般自贸区内部会立单独的监管机构，然而其与地方政府的职能权限并没有进行明确的细分，导致监管盲目，缺乏有效性。

　　2. 细则的颁布跟不上政策

　　虽然自贸区在我国不少城市已经挂牌成立，使得自贸区内的金融企业增多不少，但是其发展却远远低于预期效果。以上海自贸区为例，2015年上海自贸区的贷款余额几乎是零增长，远远低于上海地区同期的银行业的贷款余额的增长幅度。究其原因，细则的颁布跟不上政策的脚步，总是缓慢而行，使得很多政策中鼓励的开放措施不能够真正地实行，导致金融企业在拓展业务与创新发展方面很受挫。

　　3. 投融资汇兑管制过多

　　通过自贸区的试行情况来看，很多来自自贸区的企业都反映，对于企业融资、资本的跨境流动管制过多，导致其融资渠道非常受限，资本流通也非常慢。究其原因，主要是由于虽然资本项目能够在自贸区内进行兑换，可以设置自由贸易账户来实现，但这只是资本互换与流通的第一步，并没有具体的实施细则规定到底哪些业务可以实现资本的自由流通，哪些业务可以部分流通或者哪些风险等级很高的项目不能够自由流通。

　　三、我国自贸区金融监管法律制度完善的前提

　　(一)自贸区监管法律制度完善的整体背景我国自贸区建设和发展的总体目标即为对对外开放的基本国策进行进一步的探索和改革。自贸区的建设为我国的对外开放政策开辟了一种新的思路，金融市场的创新与发展，得到我国政府的重点关注和支持。它也是我国有效应对金融危机，进一步推动金融贸易的国际化、自由化的探索。

　　我国目前在自贸区建立的相关的金融监管法律体系主要关注的是金融个体，且其以机构监管为主要模式，并不能完全符合实际，不能有效防范国际的金融市场所带来的市场风险。金融业作为我国实体经济发展的重要支撑，是我国防范金融危机，促进经济更健康发展的核心产业。而自贸区又进一步增大了市场的开放程度，使得我国更容易受到国际的金融风险的冲击。因此，必须进一步完善金融监管法律体系，使其在更开放、更贴近国际的情况下有效地防范金融危机的冲击。

　　(二)自贸区监管法律制度完善的基础

　　1.自贸区拥有与境内监管体系相区别的环境基础

　　我国在划设自贸区时，一般都将自贸区设立在了一个相对独立而封闭的环境中，因此只有在这个特定的区域内，才能够有资本相对自由流通的较为开放的情况，而一旦超出自贸区的范围，各种业务依然按原有的监管制度进行。

　　因此自贸区内拥有较为便利的条件，可以将其同区外的地域相区别开来，使其拥有较为特殊的发展道路，针对此特点，我国也应该制定相区别于境内、而同自贸区中的市场环境相适应的金融监管法规。

　　2.构建自贸区金融监管法律制度有一定的立法基础

　　我国在立法层面，已经对自贸区构建金融监管法律制度做了一定的准备，具有一定的立法基础。在人民银行颁布的《通知》中就指出，自贸区的市场需拥有较为独立的金融监管体系，说明我国政府的相关负责人能够清楚认识到，自贸区内应实行的监管制度应同区外相区别。国务院也曾授权停止一系列的规章制度，在自贸区内发挥作用，这也为自贸区构建金融监管法律体系打好了一定的立法基础。

　　3.自贸区金融监管法律制度具有一定的实践基础

　　此前，各个金融机构都曾颁布了一系列规章制度来对自贸区的金融业务的开展进行一定的制度支持。在颁布的具体细则中，曾对自贸区内金融市场的准入条件进行了一定程度的放宽，将之前的审批制度变更为备案制。且在法律规范中，进一步明确了对自贸区金融风险监管的原则，并强调人民银行对金融业务宏观层次与微观层次的审慎相结合的理念。这些理念都相较于我国传统的监管理念具有一定的进步性，这些法律实践也为完善我国自贸区金融监管法律制度提供了一定的实践基础。

　　四、完善我国自贸区金融监管法律制度的设想

　　(一)明确宏观审慎监管机构及职能

　　由于在自贸区内，仍未真正形成一个相对独立的金融监管体系，其沿用的模式仍然是较为传统的混业经营模式和分类监管模式，主要负责对其监督、协调的为“一行三会”。其中，央行主要负责人民币的支付、本国和外币的利率监管，银监会主要负责对银行进行监督管理，并核查银行、颁发营业执照，外管局则主要对外币业务进行监管。由此可以看出，我国对自贸区的监管模式，仍是传统的微观审慎监管模式，只是对单独的各个金融企业进行一定的监督和管理，对于保障个体的金融企业防范风险、持续运行起到一定的作用，但是对于整个宏观的金融行业则起到较小的作用。因此，应该针对整个金融行业而言，从整体出发，以

　　整个金融市场的安全运行为主要目标，来使其防范整体意义上的风险，这就需要我们的监管模式变为宏观审慎监管模式。但应注意的一点是，在自贸区内实行宏观层面上的审慎监管，应同区外的宏观审慎监管相区别开来，且不能一味照搬西方发达国家在宏观审慎监管方面的制度与模式。可以由中国人民银行作为宏观审慎监管的主要机构，对整体的自贸区金融市场进行宏观的监督和管理，而原来担任此任务的职能机构的工作人员，应该从中抽调一部分，对人行从事相关监管业务的人员提供一定的帮助和业务上的支持。另外，还可为综合监管机构赋予一定程度的立法权，使其在多变的金融市场中，及时调整和制定与金融业务相关的政策、规章制度和法律，以应对不同的危机情况。

　　(二)完善自贸区金融监管的立法体系

　　必须建立一个相对独立的、区别于区外的自贸区金融监管立法体系。立法中可以对跨境融资这种方式进行鼓励，支持境外的股权投资，这种激励措施必将为我国的金融企业开展跨境的金融活动提供非常大的支持，但同时这种资本流通的自由度也带来了相当程度的风险，而为了有效防范、降低这种风险，也需要

　　一个完善的立法体系予以支持，使其既能保证金融业务的开放性、资本流通的自由化，同时也能有效降低其所带来的风险。很多西方的发达国家在拥有非常有影响力的金融市场的同时，也具备相对完善的金融监管立法体系。但是，针对我国的现状而言，虽然不能完全、彻底地对金融监管法律制度进行变革，但是可以在原制度的基础上进行细化，并使其能够在自贸区内进行试行，在实践中进一步完善该法律体系。这种法律体系一旦成功，便可以推广至全国的金融市场，为我国同国际的金融市场接轨提供丰富的实践经验和法律基础。

　　(三)加快出台规章的实施细则

　　在我国自贸区的金融体系法律制度中，仍然有很多实施细则亟待明确，这就需要立法机构和监管机构对金融业务具体的实施细则进行探索、研究分析和颁布实施。例如，在大量的规章制度中，应对其中提到的“有条件”、“符合条件”等具体的内容进行明确，以推动自贸区内金融体系真正的革新。由此看出，现行监管制度制定的很多法规具有一定的模糊性，很多规定都比较笼统，不明晰，这就需要相关的职能部门对实施细则进行进一步的明确与细分，并加快实施细则的出台进程。