方案起草人解读盐改目标：继续专营与价格市场化

　　盐改方案起草人独家解读：盐改的市场化与四大目标

　　编者按

　　日前，国务院公布《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕25号），业界期盼的盐业改革终破冰。作为目前我国极个别仍保持专营体制、按计划统购统销的领域，食盐行业能否彻底实现从“计划经济”向“市场经济”的巨大转型？盐业价格放开后，有关部门、经销商、盐业公司、消费者等能否实现多方共赢？敬请关注本期盐业改革专题报道。

　　本报记者 张旭 北京报道

　　导读

　　这次“盐改”的核心，是“在坚持食盐专营制度基础上”，推进盐行业市场化发展，实现盐业资源有效配置。

　　盐业改革经历7轮方案后终于落定，围绕这次盐业改革的博弈也都呈现出来。

　　《盐业体制改革方案》指出：“坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革。”这次“盐改”的核心是“在坚持食盐专营制度基础上”，推进盐行业市场化发展，实现盐业资源有效配置。

　　参与此次盐业改革方案制定的专家、北京大学教授章政接受21世纪经济报道记者采访时表示，此次盐业改革方案出台，盐业改革逐渐朝市场化方向走。

　　一直在推动盐业反垄断的律师邹佳莱告诉21世纪经济报道记者，相对以往专营制度，改革跨出了一步，主要是把食盐生产企业解放出来了，原来是一直被束缚。不过，“此次盐改仍不彻底”。

　　事实上，盐业改革整个改革的思路是从供给侧改革的角度出发，用市场的力量，解决食盐行业现存的结构性矛盾——“供大于求”、供给不能很好满足市场“多元化”消费需求等问题。

　　此次改革，专营制度未变，但是食盐定价放开，外界担心未来食盐继续涨价而难以获得改革的实惠。

　　盐业改革目的

　　盐业改革的提出已经有10年多了，从1996年开始，国家推动盐业改革，至今酝酿出台7套方案，随着第七套方案公布实施，终于迈出市场化的第一步。

　　根据国务院此次推动食盐业改革的指导思想，此次盐业改革是以确保食盐质量安全和供应安全为核心，在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革，坚持依法治盐，创新管理方式，严格市场监管，建立公平竞争、监管到位的市场环境。

　　章政表示，盐业改革必须推进，是因为目前盐业体制存在三方面问题。第一个是效率不高，整个产业，资源的配置活力没有释放出来，从生产企业来讲，优质优价没有体现出来。 第二个是利益不均，表现为产地与销地之间的关系，行业内部利益需要进一步调整。第三个是活力不够，没有竞争机制，行业地区之间封闭，市场割裂。

　　而这次改革要改的问题，就是怎么来提高效率，怎么样来协调利益，怎么样来增强活力。

　　章政表示，这次盐业改革的目标有4个：首先是为了更好的确保国家食盐供给的安全。无论如何改，这都是一个大的前提。第二是怎样来释放市场的活力。因为盐业体制，经过专营之后，很多活力可能没有得到更好的释放。第三是确保国家盐资源的安全和有效配置。第四是加强和完善来确保老少边穷地区的碘缺乏病的防范。

　　盐业改革外界呼声最高的是改变现有的盐业专营制度，从垄断走向市场化。但是方案中盐业专营没有改变，与外界的预期有一定差距。

　　盐改方案第二条就明确指出：“强化食盐专业化监管，完善食盐专营制度”。

　　“改革过程中最大的一个难点在于食盐的品质安全。如果完全放开，一步到位，从食品安全来讲肯定是有隐患的。”章政如是说。

　　在盐业行业看来，包括工业盐在内，每年盐产量在9000万吨，但食盐消费量约1050万吨，另外8000万吨是工业用盐，如果提取钠的成分后，剩下的废渣含有大量的重金属，可能会非法流入市场冒充食盐，存在巨大隐患。

　　“如果做成小包装流入到市场，食品安全就会出现很大问题。”章政表示，对这个问题首先由一个机构或单位来负责。

　　继续专营与价格市场化

　　食盐专营垄断经由“食盐加碘”得以强化。1994年国务院颁布强制推行食盐加碘政策，奠定食盐专营雏形。1996年5月，国务院正式发布《食盐专营办法》，确立盐业专营垄断制度。

　　盐业改革始于2001年，但是由于种种干扰，持续了15年，国家相关部委先后制定了6套方案。根据梳理可知，有原经贸委盐办制定的方案、发改委盐办制定的方案、国家审计署提出的方案、发改委经济体制与管理研究所提出的方案、发改委经贸流通司提出的方案，以及发改委与工信部联合制定的方案。

　　国务院本次盐改公布的为2014年制定的第七个方案。邹佳莱表示，相对于外界市场化的预期，本次方案专营制度不变，改革并不彻底。

　　盐改方案明确指出：继续强化食盐专业化监管，完善食盐专营制度。在食盐生产上，完善食盐定点生产制度，不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增。在食盐批发销售上，坚持批发专营制度，不再核准新增食盐批发企业，非食盐批发经营企业不得从事食盐批发。在食盐监管上，保持现有专业化食盐监管体制不变，继续专营。

　　专营不变，改革的是放开统一定价，价格市场化。此次改革放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。

　　章政表示：这是保留以前盐业专营制度有效的方面，但是会逐步放开，市场解读和盐业行业的解读是不一样的，市场的解读相对简单，盐业行业的解读是他们还没有完全到位，需要一段时间，进行市场化。

　　“市场化以后，食盐管理体制面临如何建的问题。”章政表示，以往盐业是由单一的盐业公司（盐政部门）管理，现在改为多地区、各部门参与，以行业为主导的管理模式，管理更严了。

　　盐价市场化，外界担心盐改会导致盐价上涨。

　　章政表示，盐改对市场的影响可能有几个方面：一个是盐价将来可能会有波动，因为不同质量、不同价格，不同品种，价格会变化，市场会有些波动，可能会出现跟我们的蔬菜、肉等一样，不够的时候，价格上涨。

　　但他预测，短期内竞争非常激烈，价格只会往下走，因为大家都在抢市场，降价抢地盘销售，这样一来搞不好有些企业就会被兼并重组了。

　　各方博弈的结果

　　经过10多年的观察，邹佳莱总结出一套规律，每到盐改方案上报国家发改委部委办公会讨论，或者由发改委上报国务院的时候，各地就会巧合爆发出“假盐”事件。

　　2015年6月份，第七套盐业改革方案上发改委部委会议讨论时，广西北海被曝出假盐，查到2万吨“假盐”，这家被查的企业聘请邹佳莱担任律师打官司。

　　邹佳莱指出，这是食盐行业阻扰盐业改革的“雕虫小技”，个别利益集团不肯放弃既得利益。

　　有关本次盐改方案出台，信息灵通的邹佳莱表示，发改委盐改方案最初没有“对生产企业放权”，工信部提出食盐改革方案的核心内容之一，就是将食盐定点生产企业解放出来，实现上游生产与下游批发的行业内竞争。

　　对于“解放生产企业”，发改委认为比较好，把食盐生产企业解放出来，涉及不到食品安全问题，生产企业销售的与盐业公司销售的没有区别。

　　邹佳莱表示，而在企业改制上，这块归国资委管，发改委征求各方意见，国资委的意见是国企都要改革。

　　国企改革，最重要的就是混合所有制改革，以国有资本为主，国有控股，引进社会资本。而推动盐业混合所有制改革，引进社会资本，国资委也就完成了混改的任务。

　　国资委的改革意见是，一是在食盐专营的基础上，推动混改；二是要求生产企业与经营企业互为参股。不过，邹佳莱表示，股权改革时间比较长，文件里没有具体时间要求。

　　而对于社会资本的进入，盐业行业十分警惕。

　　章政表示，其实目前已经有相当部分社会资本进入盐业了。社会企业进入他们的目的是什么？有些是参与这个行业，有些是目的不纯，进来目的就是为控制。此外章政还建议，那些没有从事过盐业资源经营的企业不能进来，因为其进来后只是把食盐作为盈利手段。