各界期盼已久的国有资本投资运营平台顶层设计或将推迟出台。知情人士透露，各方意见还未完全统一，或需新一轮的商讨。

　　当前，国资投资运营平台无疑是国企改革的关键。为此，政界、学界、市场勾勒出一幅完美蓝图：通过两级分离，形成国资监管机构-国有资本投资运营公司-经营性国企三层国有资产管理架构，中间一环通过持股以市场化方式运营国有资本和管理国企，真正实现政企分开、政资分开。

　　但国资投资运营平台的建立与推进却面临着复杂的现实挑战。

　　央企试点：任重道远

　　按照十八届三中全会的决定，国家拟成立一批国资投资公司和国资运营公司。市场人士如此形容这两类公司的区别：前者是在养孩子，在培育产业核心价值，所投资的行业相对重要；后者是在养猪，在国有股权价值得到体现、国有股比需要降低、投资方向需要调整之际，就可能会出售和减持股份，甚至退出。

　　去年7月，国家开发投资公司（以下简称“国投”）、中粮集团有限公司（下称“中粮”）列入首批开展改组国有资本投资公司试点企业。

　　如今，进展如何？国投公司研究中心副主任尚鸣称：“我们正在积极探索中，目前态势稳健积极。但因顶层设计还未出台，不知是否与其要求相符，所以不便透露过多。”

　　国务院发展研究中心企业所副所长张永伟告诉《财经国家周刊》记者，试点公司承担了探索评估和选择可推广的改革方案、探索国资投资运营公司与政府的关系、董事会公司治理机制，以及国有资本投资运营平台与所投资公司关系等责任。

　　但外界对试点效果有所迟疑。国务院国资委[微博]研究中心一位研究员坦言，与此前相比，中粮、国投试点企业只增加了投资功能，并非真正意义上的三层国有资产管理架构。一位不愿透露姓名的国资委[微博]人士也表示：“国投与中粮有所区别，中粮产业性更强，应是国资投资公司，国投更偏重投资，应是国资运营公司。但在实际推进中，两类企业边界较为模糊。”

　　那么试点央企是如何推进国资投资运营公司运行的？北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华称，兴建与改组是推进这一平台的两大方式。但犹如航空母舰，央企规模大、层级多，在此之上再建控股公司，其阻力可想而知。因此，只能在现有的基础上，对母公司进行改组，才能避其压力。

　　改组之路亦难行。央企母公司从事业务经营，第一步是将其生产功能剥离，只负责资本经营。“这如同剜其肉，涉及复杂的利益纠纷。”高明华解释：“央企与其子公司之间的关系为母子公司，借助这一关系，可名正言顺转移子公司的利润，但若改革为纯粹的投资运作关系后，这一法则则失效。同时，在此之前，央企母公司若投资失败，还可通过生产经营谋求利益；将该业务剥离则意味着只能依靠投资，单条腿走路。一旦投资失败，竹篮打水一场空。”

　　地方样本：仅走了第一步

　　作为政府管理国企方式向“管资本”转变的重要体现之一，今年，广东、重庆、江西、湖北、辽宁、吉林、贵州、湖南、山西等多个省市均已开始探索国资投资运营平台建设。但高明华向记者表示，目前，各地有的仅有初步想法，有的仅推出方案，还未有实质性的动作。

　　在众多省份中，上海被视为国企改革的领头羊。今年3月，上海国资委宣布，上海国盛集团、国际集团两大国资流动平台已经组建完毕。在上海国资委的设计中，国际、国盛在组建成两大国资流动平台前，就已经组成了上海国资管理的产业、金融“双平台”模式。

　　在尚鸣看来，经过上海一系列改革，国有经济逐步参与到市场竞争中，这为国资流动平台的建立奠定了基础，将使其后期的结构调整和布局更为容易。但前期的积淀也是“台上三分钟，台下十年功”。

　　早在2010年，上海成立上海国有资本管理公司，这被外界寄予厚望，一度被盛赞为“上海版淡马锡”，此后却沦为一般的资产管理公司。上海国有资本运营研究院研究员李南山对《财经国家周刊》记者表示：“其形式大于实质。当时意图良好，最终没能运转。因为各方能力、对国有资产的运作、干部人事制度等并没有同步提升或改革。所以如今只能另起炉灶。”

　　在李南山看来，与2010年相比，内外条件结合，如今时机基本成熟。从外部来讲，十八届三中全会统一了各方思想，明确了国企改革的力度与深度。从内部而言，上海国资运营的基础条件，尤其是市场、干部机制等相应的配套措施均已同步实施。

　　“但上海仅仅走了一小步，两大国资流动平台仅是实践中的一类模式。”李南山认为，赋予上海国资流动平台哪些责任，以何种方式承担责任，这些问题还悬而未解。与此同时， 上海两大平台仅是资本运营公司，而非资本投资公司。这座海边之城的定位是国际金融中心，在向这一目标前进的过程中，国有企业要有担当，对关键行业和新兴领域发挥引导作用，因此，未来上海还需成立国有资本投资公司。

　　尚鸣认为，上海市场更为透明，国企通过资本市场筹集发展所需的资金，国企改革接受资本市场的约束，公司治理结构、国企经济效益良好。与其他地方相比，上海的条件无疑更为优异。其他各省条件经济环境、资源禀赋千差万别，其推进的难度可想而知。

　　继今年3月第一批试点改建成投资运营公司公布后，6月山东国资委宣布山东黄金集团有限公司等5家企业进入第二批国有资本投资运营公司改建名单中，改建工作下半年进行。

　　尽管场面看似如火如荼，但山东黄金集团高层管理人士对《财经国家周刊》记者表示：国企改革在山东很难推进，山东黄金集团主业是黄金生产，专业性太强，如何参与到国资投资运营平台中，还是未解之题。

　　蓝图拉锯战

　　无论是央企试点的建立，还是地方国企改革的推进，都在等待顶层设计的出台。5月18日，国务院办公厅转发《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，首次提及国企改革“1+15”体系。

　　其中，深化国企改革的指导意见多次被传即将面世，但“只闻楼梯响，不闻人下来”。

　　近日，有消息称，关于成立国有资本投资运营公司的相关方案已经基本完成，并上交给国务院等待批准。但高明华透露，国资投资运营平台的顶层设计，涉及多方利益，还需新一轮的讨论，顶层设计出台，还需时日。一位知情人士向记者透露，顶层方案出台缓慢，说明在这一过程中存在不同意见，各方认识不统一。

　　事实上，为整体推进国企改革，2014年12月由国务院副总理马凯挂帅的国务院国有企业改革领导小组成立，其人员构成涉及国资委、发改委、工信部、财政部、人保部、人民银行[微博]、证监会[微博]、银监会等多个部门，主要职责是统筹研究和协调解决改革中的重大问题和难点问题。早在去年年末，参与改革方案制定的内部人士曾表示：“基本方案都已经明确，各个部委也都牵头进行过多次调研，但是四部委的方案中，对于涉及改革的敏感问题目前还存在一些分歧。发改委和人社部的方案内容争论不大，但发改委和财政部的方案则还未达成一致意见，主要焦点是新成立的国有资本投资运营公司归谁管的问题。”

　　前述国资委人士对《财经国家周刊》记者坦言：国企在中国经济发展中发挥着中流砥柱的作用。国企一定要变革，但其变革，要慎而又慎，切忌匆忙从事。具体的细则制定，需要更多考虑实际情况。

　　但包括国有资本投资运营平台建设在内的国企改革实践或远比顶层设计出台更为复杂。

　　高明华刚刚从沈阳调研回来，他亲眼目睹了当地国企改革的火爆场面。当地一家国企推行混合所有制，有贱卖国资之嫌，相关人员因此而“拍桌子、争吵，场面是你无法想象的。”国资是否流失成为国资改革不可跨越的红线，如今，国资投资运营平台的建设也难逃困扰。

　　在高明华看来，与发达国家相比，中国市场不透明、不成熟，易出现人为操纵。把多少国企资产纳入这一平台中，涉及资产评估程序，而评估有很大的人为操作空间。比如，在央企母公司的改建中，剥离业务应占多少股份，很难评价；在地方推进国资改制中，若股权多元化，在被纳入国有资本投资运营平台时，涉及其他股东的利益，推进更为复杂。

　　尤其是随着国资运营平台的运营，在实际运作中股份的出售、减持和退出，均无法回避国有资产是否流失这一争议，疑虑重重导致国企改革畏首畏尾。因此，国资投资运营平台的推进，需要市场、法律、制度的建设和完善，前路漫漫。