2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》出台以来，土地参与房地产市场宏观调控似乎成了不证自明的真理，国土管理部门在参与调控上不断提出各种思路，制定各种政策。但是作为一系列的公共政策，土地调控的理论基础是否扎实，土地调控的政策可操作性如何，并没有经过充分讨论。

　　9年时间过去了，相关理论缺陷与操作中的问题逐步显现，也具备了从绩效上考察土地调控是否有效的有关案例与事实基础，据此可以多角度对土地调控进行反思。

　　尴尬的调控新政策

　　今年3月，国土资源部与住房城乡建设部发布《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（下称《通知》），针对一年来房地产市场低迷的整体形势，提出“促进房地产用地结构调整”。

　　通知指出，在房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，研究制订未开发房地产用地的用途转换方案，通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设。

　　这体现出国土资源部与住建部在参与宏观调控，通过土地供应数量与用途联动的方式，对产业、地方发展乃至宏观经济进行调节。

　　回顾两年前，国土资源部提出要加快供地以抑制2013年房价的快速上涨，对于供地落实率低的城市进行专项督察。在落实供地率的要求下，2013年全国住宅用地供应13.82万公顷，同比增加24.7%，相当于前5年平均实际供应量9.64万公顷的143%，为历年最高水平。

　　当大量出让的住宅用地进入开发周期时，遇到2014年初开始的房地产下行周期，造成大量土地闲置。尴尬的是，两年后的今天，当初督促供地的主体又要求改变土地用途来消化当年督促多供出去的土地。

　　这种尴尬恰恰来自角色定位错位，一方面国土系统是地方土地一级市场供应的惟一主体，另一方面又肩负着土地参与宏观调控的重任。房价上涨时候不追加供地，必然会承受社会各界的指责，面对“地价抬高房价”言论必须以扩大土地供应来缓解社会压力，也顺带证明国土部门在积极参与调控。

　　但是土地的开发是一个长周期过程，从政府供应土地到企业拿地、规划设计跑流程到最后建造施工直至竣工入住，需要三年以上。在这么长的期间内并不能保证房地产市场不出现波动，一旦市场变化，企业往往通过停止开发以减少投入和可能的损失。

　　但承担宏观调控责任的部门，对于这种市场的变化反应明显滞后，难以作出及时、适度的应对，这很容易引出对土地是否能够发挥出所期望的宏观调控功能的担忧。

　　《通知》提出的这项政策的难点是，转型利用如何操作？

　　高价拿来的房地产用地，转型做养老、文化、体育等产业，企业不会答应。所以国土资源部提出：“对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目，应重新办理相关用地手续，重新核定相应的土地价款”。但是《通知》并没有明确地方政府是否退还差价，这就使得很多企业考虑是否值得去转型利用。

　　大量已供应土地要转型利用的城市，必然是房地产市场下跌较快的地方，当前经济形势不好，各地财政收入上涨缓慢甚至负增长，而2014年以来这一类城市更是面临土地出让金大幅下滑，并无能力支付这个差价，如何去推动企业转型利用？卖地较好有支付能力的地方，却不需要考虑转型利用问题，这种错位让调控者在逻辑上难以自洽。

　　对土地调控的反思

　　就这样一个例子可以看出，国土部门兼具调控、管理与供应土地多重角色引出的各种具体的调控与管理政策的冲突，以及土地调控自身在理论与可操作性上的缺陷，带来土地调控在实际效果上远不如人意。

　　以房地产市场土地供应为例，土地调控要起到弥补市场的作用，至少要在以下三个方面尽善尽美：

　　1、全面掌握市场信息，包括已出让的土地数量、已供未建面积、在建面积、已销售的住房面积等，对于国土资源部这个层级就要求掌握全国的信息。问题是，全面数据获取的难度、滞后性以及真实性，从来就没有得到很好的解决。

　　2、调控者能根据市场信息作出准确判断，并制定相应的市场策略。在掌握了全面数据基础上，要求调控者能准确地判断市场现状，同时还要综合国家宏观经济发展的趋势，对市场作出准确的趋势判断，并针对发展趋势，提前制定出正确的市场策略。要做到如此庞大的数据处理与市场预判，难度自然不少，而现实中每次都是市场变化后才匆匆去应对。这不仅是个人能力问题，如此庞大的经济运行数据的处理和判断，本来就是不可解的，这也是市场存在的理论基础。

　　3、调控政策可以从上到下完整地贯彻执行。假设前两点调控者都能做到，制定了完美的调控方案，还要面临一个地方政府在执行时候的配合问题。地方政府受制于任期，需要短期内作出自身的政绩，对于各种政策倾向于有利于自身政绩建设的积极执行，有碍于自身的就拖延阻拦。前者如中央号召发展新能源产业，各地竞相压低土地价格以及帮助融资去发展本地的光伏产业，导致我国光伏产能过剩。后者如此次的转型利用如何补差价，在如此紧张的财政形势下地方政府难以去执行。

　　建立“弹性供应机制”

　　在未来一段时间内，我国城市土地一级市场的供应主体还会保持政府垄断格局，在这样的格局下政府如何供应土地是必须要解决的一个问题。

　　市场起作用，是因为供求决定价格，价格又指引资源配置。在政府垄断土地一级市场的格局里，房地产市场供求关系决定的房价如果作为政府调整土地供应的依据，由于土地供应后形成产品需要一个很长的周期，它不可能像利率调整对所有经济主体立刻产生影响一样，对房地产市场的供求关系产生立竿见影的效果。因此跟着房地产价格变动去变化土地供应，永远没有办法摆脱踏错节奏的后果。

　　在政府垄断一级市场供应不变的情况下，可以考虑这样一种弹性的供应机制：政府一级市场的稳定供应+二级市场的弹性变化。

　　具体操作如下：

　　1、政府根据城市经济与人口的增长，给定未来一段时间，比如5年和10年的土地供应总量，并按年度平均分配，公告给市场，既保证市场的基本供应，又稳定市场预期，避免政府成为市场波动的因素。现在各地都在开始划定城市发展边界，这恰恰说明城市土地供应未来必然会在更严格的限定下，政府可以供应土地的规模也相对比较好确定，确定后分步供应，稳定市场预期。

　　2、真正放松二级市场，尤其在城市更新、旧城改造中，强调原土地使用主体的开发主体地位，政府制定好规划，把开发权赋予给原使用者，由其根据市场情况与自身收益来考虑是否启动，何时启动。在市场价格上涨的时候，收益提升会自然带来更多城市更新改造的土地进入市场，起到调整供应弹性作用。市场价格不高的时候，政府供应土地可以支撑，这一部分的弹性就会自然收缩。这一类模式其实在2013年国土资源部颁布的有关城镇低效用地再开发的试点意见中已有初步的构建。

　　根据科斯在《耐久性与垄断》一文中提到的基本原理，土地是耐久的，之前供应的土地可以成为之后供应土地的竞争者。过去我国土地二级市场包括城市更新改造都被政府控制过于严格，没有形成一级市场垄断下的市场弹性补充的作用。现在恰恰可以考虑如何构建这样的一种市场形态。