6月25日国家审计署年度4号公告《彩票资金审计结果》(以下称公告)正式公布。加之此前财政部、公安部等八部委联合发文禁止擅自利用互联网销售彩票的风波,从行业内到广大彩民,相关讨论久久不息。
此间,诸多媒体与行业人士曾对此做过相关解读,但总体而言,外界对公告本身的理解以及行业相关问题的认知依然不够到位。
主要问题在公益金,而非彩票本身
公告自身数据不够详实,概述解释不够明晰,过分突出了数字占比的表述,这直接将彩票行业推到舆论的风口浪尖。
公告公示后,舆论皆是“涉18省、上千亿的彩票资金的使用出现问题”、“彩票业四分之一的资金有猫腻”等,这个定性几乎让所有彩民以及很多普通老百姓都误认为是彩票发行、销售环节出了很大问题。
按照《彩票管理条例》规定,彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金。从公告内容来看,出问题最主要的部分是公益金,涉及最大头的彩票返奖部分并没有问题。
在中国彩票管理中,彩票与公益金是完全脱离的。现行彩票公益金分配政策实行中央与地方五五分成。其中,上缴中央财政的彩票公益金按60%、30%、5%和5%分别用于补充全国社会保障基金、国务院批准的专项公益事业、民政部和体育总局具体安排的社会福利事业和体育事业。
而上缴省级财政的彩票公益金,则按照国务院批准的彩票公益金分配政策,坚持依照彩票发行宗旨使用,由省级财政部门与民政、体育等有关部门研究确定分配原则。
国外部分地区在发行某一种彩票的时候,往往会事先明确彩票的用途和去向,所以从销售一直到最后资金(公益金)归集和使用都是很清晰的一条线管理。
中国的彩票公益金是个大池子,当所有资金汇总后由财政统一进行分配和处置。这种情况导致部分资金使用情况不清,来龙去脉不清。说彩票具有公益性,但彩民买的这张彩票最后公益到哪里了?彩民不知,甚至彩票发行、销售机构也无权置喙。
彩票公益金确实是属于彩票资金,但中国彩票资金的组成、监管、分配、使用是有别于其他国家的。公告发布方应将其中的环节进行剥离、解释,到底哪个环节、哪些部门产生的问题都应该明确,避免让人对整个彩票行业产生更多的误解。
盲目追求销量是问题爆发根源
彩票行业长期以来“销量为王”的错误导向是诸多问题爆发的根源。包括销售机构奖金发放不规范,擅自利用互联网售彩等,都是在这个指挥棒下进退失据、动作变形的体现。
审计中问题之一是发现彩票销售机构人员收入超标。那么,为何会超标?这个问题要具体分析。
简单来说,一个省级彩票发行中心有三种人员编制,公务员、事业编和企业聘用。省中心是要承诺销量增长指标的,这与地方政府的收益直接挂钩,同时也不得不与机构内的三种人员收益挂钩。这种情况下,为了刺激推动销量,在收益分配上肯定会出现“因地制宜”的不同标准。
另外,除了激励员工,这些机构还要想方设法去提升销量,互联网售彩就是他们第一个能想到的大招。而在销量为王为前提下发展互联网售彩时,各种问题也相继出现,包括系统安全性、支付安全性、盗打,吃票、宣传不规范、恶性竞争、预防问题彩民等问题接踵而至。
实际上,“互联网+彩票”的大方向在中央高层已经得到高度肯定,7月1日,国务院印发了《关于积极推进互联网+行动的指导意见》,互联网彩票未来的发展和前途不可限量。
“互联网+彩票”是好,但如果在不够审慎的态度下操作,反倒成为一种行业乱象。当某一个或者几个省大搞互联网售彩时,不跟进的省就会被动,于是大家一哄而上,结果可想而知。
这说明网络售彩的开放必须审慎,必须严加监管,在强调社会责任、风险意识、彩民权益保护、严格监管的前提下,互联网售彩会在审慎推进的前提下,适度、逐步地放开。
考虑到上述因素,建议中国彩票业必须远离“销量为王”的错误导向。应以社会责任为先导,在娱乐、公益的心态下推动彩票业蓬勃发展。
要实现这一良性导向,迫在眉睫的课题就是彩票销售机构的变革。在现行法律条规下,省级彩票中心是彩票的销售单位,并没有监管、发行的职责。在实际执行中,这几项权责却混搭在一起。
因此,有必要对省级彩票中心重新定性、定位。什么是销售单位?销售单位应该就是企业,如果先把省级彩票中心改制成企业,管理发行职能回收到中央一级单位,或者回到省级监管部门,很多问题都会迎刃而解,不会再出现省级彩票中心既缺乏工作动力,身份又很尴尬的状态。
“国家彩票”概念呼之欲出
国家审计署公告公示后,财政部再次提及“国家彩票”。这意味着彩票业体制改革或许被重启,同时基于“大部门”概念而衍生出的很多行业问题也有望得到解决。
“国家彩票发行机构”一词是在今年4月八部委联合禁止互联网售彩的文中首次出现。以前《彩票管理条例》只提出过“彩票发行机构”一词,“彩票发行机构”在原《条例》中仅仅指中国福利彩票发行管理中心和国家体育彩票发行管理中心。
所谓国家彩票概念是指各国政府在设立、发行彩票时,从国家整体战略、布局出发,并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票。这样就意味着原有彩票发行机构概念有可能会有进一步的外延。就国家彩票概念而言,未来彩票公益金的覆盖范围将越来越广,可以涉及民生、文体、环保、医疗、教育、军事等各个领域。
这个大方向无疑鼓舞人心,因为它不仅仅是一个概念,而且会解决很多问题。以彩票公益金使用为例,现在都是沿用财政部的《公益金管理办法》进行规范。这个办法由彩票监管部门制定,是否进行过公开听证?是否代表了国家整体利益?国家彩票的出现,将有望厘清这些问题。
审计未提及的行业弊病
目前我国不仅没有“彩票法”,涉及彩票参与者权益的法规也是无人问津。彩票之所以有年近4000亿销售额,主要靠彩票购买者的支持和付出,对这个群体的责任和义务如何体现?
彩票与博彩虽然只有一墙之隔,但其具有博彩的负面性是必须承认的,如何做好彩民心理疏导,防止问题彩民的产生,禁止未成年人购彩等等问题都是彩票从业者的责任。
全国有50多万彩票站点,这些站点为彩票业发展付出了巨大的努力。他们的生存环境如何,店面盈亏状况如何,打票员的社会保障如何解决,这些问题都要有机构来负责。
此外,我国彩票站点的管理、规范、宣传没有制定统一标准。有媒体报道引用的数据显示,中国大陆每年有近万亿元(数据来自网络)非法赌资外流。事实上,我国部分站点也经常会受到私庄的威逼利诱,如果管理和保护规范不到位,在这个环节出的问题,会影响到彩票业的长远发展。
我国彩票业发展至今30年,仍然没有一家全国性的行业协会,彩票业参与者和彩票的监管、发行、销售几者间无法进行常态的沟通、交流,呈上不通,下不达的态势。
体彩福彩不如合并
在中国彩票分为体彩和福彩两大块,除去历史原因,这种划分的重要目的是为了在优势互补和良性竞争的前提下,共同推动彩票行业的发展。但在乐透型和数字彩票上,两彩中心都是各有各的玩法,部分玩法甚至规则和形式完全一致。
同时由于区域差异,任何销量强势的一方都会自然地排斥另一方。体彩强势的省份不允许福利彩票和其共同经营,福彩强势的省份也不允许体彩与其店面共同经营。
这种怪异的形态已经阻碍了彩票业正常的发展。彩民只知道彩票,只知道彩票是国家的,并不会区划到底是体育的,还是福利的。
按照优势互补,共同发展的原则,体育彩票就应该在赛事、竞技方面突出自己的优势,做好竞猜类彩种的发行、销售。而福利彩票则应该在乐透、数字方面加强彩种的娱乐化、趣味化设计。
如果这两者不能利用各自优势共同成长,那还不如考虑把两彩中心直接合并。
改革箭在弦上
随着互联网等各类创新技术的崛起和社会发展,关注并参与彩票的机构与彩民越来越多,2015年彩票年销售额突破4000亿元已经不在话下。但发展了近30年的中国彩票,至今连一部“彩票法”都没有,无统一的行业规范、标准,无行业协会,甚至连彩票监管、发行、销售三者间的责权关系都很难厘清。无法可依,无从治理,常此以往,彩票将何去何从?
国家审计署的18省审计,肯定了彩票业为国家发展带来的巨大贡献,但也揭示出彩票业暴露出的种种问题,整个行业都应该引起足够的重视并开始警醒。
18省审计也清晰地表明,国家对彩票行业高度重视,国家彩票概念的推出和实施已经迫在眉睫,就彩票业顶层设计,国家已开始再次布局甚至即将进行重置。彩票机制和体制的改革已箭在弦上。
(作者系中国彩票行业沙龙创始人,亚洲责任博彩联盟创设主席)
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