李秀中

　　以统筹城乡综合配套改革试验区的身份，成都市在2010年就在全国率先推出户籍改革。其改革方案与全国户籍改革一样，农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。那么，四年的改革究竟带来多少人口进入城市，成都又如何解决农民进城带来的成本投入？

　　早在2003年，成都市温江区在全国率先推出“双放弃换社保”的政策，即农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，政府为其在城区集中安排居住，并补贴缴纳城镇职工同等的社保。农民变身为“市民”。

　　这种模式是农民以牺牲农村土 地权利作为代价，换取城市的户口和社保待遇，政府给予农民购置安置房及缴纳社保的补贴，当时在全国范围内十分流行，甚至在四五年前，仍有不少地方在大力推进。

　　然而，这种模式下政府的投入相当大。以温江为例，十余年前农民进城的人均投入就达13万元左右。而按照原先设想，要转移数百万农业人口，投入将达数千亿元。当时有地方官员就对《第一财经日报》记者坦言，这样的投入政府难以负担，因此不可能持续推进。

　　这种做法因其牺牲农民权益以及政府的动机等原因，本身也存在很大的争议，后来没有再实行。2010年，成都推出户籍制度改革，农民进城没有交换条件，不用交出宅基地和承包地，而且不管怎么迁徙，政府保证已经确立的权属关系。

　　这一改革意见提出，“城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动。”也就是农民在城里租赁房屋居住到一定期限都可以申请将农村户口迁移到城市，农村产权权属仍不变。不仅如此，还要建立城乡统一的失业登记、社会保险、住房保障等制度。

　　不过，这样的条件并没有引来农民的大量涌入。在今年4月召开的“2014中国城镇化高层国际论坛”上，成都市市长葛红林就表示，成都经过四年实践，并未出现一些人担心的农民蜂拥进入中心城区的现象。

　　当地参与此项改革设计的官员和学者当时都向本报记者强调，成都的户籍改革不是以推进农民进城为目的，而是为城乡居民迁移搭建制度平台。农民进城还是不进城没有硬性要求，真正是农民自愿抉择。

　　城市的生活成本高，城市的房屋价格也让农民难以承受，农民转移户口并不能带来多大好处，因此，农民进城意愿不强；同时，政府在农村的投入加大，农民的基础设施和公共服务持续在改善。

　　葛红林分析成都户籍制度改革后农民未大量进入城区的原因认为，是因为现在成都农民无论生活在城市还是农村，都没有太大的公共服务差距，长期附着在城乡户籍差异上的权利不平等已经有效破除。

　　在推出改革方案时，成都有关负责人就向本报记者表示，之前已循序渐进地建立了一系列制度，在教育、就业、医疗和社会保障几大领域“补差”。比如，实现了城乡居民医疗保险制度一体化，每年给予每个村20万元（目前已经提高到40万元）的公共服务和社会管理经费等。

　　因此，这位负责人也表示，户籍制度改革之后成本不会增加很多。而对于农民进城的成本负担，葛红林认为，凡是能够进城并能站稳脚跟的农业转移人口，实际上通过工作贡献了劳动力剩余价值、缴纳社保和个人所得税，已经成为城市财富的创造者。总体上讲，他们的转移成本通过劳动其实已经解决。