梁发芾

　　近日，国家发改委网站刊登了关于废止《食盐专营许可证管理办法》的决定，引起是否取消食盐专营、放开食盐经营等方面的议论。

　　目前中国实行的盐业专营制度，其法律依据是《国务院食盐专营办法》，其效力高于发改委的《食盐专营许可证管理办法》。《国务院食盐专营办法》未经废除，则发改委废止《食盐专营许可证管理办法》，仅仅是对食盐经营管理中的具体审批问题的松绑，对审批权限的下放，与人们期望中的废除食盐专营制度尚有相当大的距离。

　　食盐专营（又叫食盐专卖）制度，可以说是计划经济体制下最顽固的堡垒。国家不但对食盐垄断经营，而且食盐专营的管理机构和具体经营机构一套人马，两个身份，既是管理者，又是经营者，不但利用垄断谋取高额利润，而且利用管理之便寻租腐败，增加了人民的负担。在今天市场经济体制下，这种专卖政策带来的荒唐性已经到了不可思议的地步。

　　不久前在陕西户县小小餐馆就因为从西安买来几袋食盐，就被盐务局以“跨区域用盐”的名义查处，不但被罚款还没收了店里的食盐。在食盐专营制度下，一个地区取得销售许可证的商户只能在指定的地区销售指定的食盐，否则构成“跨区域售盐”“跨区域用盐”，将受到罚款与没收的处罚。这是《国务院食盐专营办法》所明确规定的。在网上随便查查，就发现一大堆打击或者严查“跨区域贩售盐”取得成果的报道。一些打算网售食盐的人，由于慑于对“跨区域售盐”的威力，纷纷知难而退。

　　严厉打击“跨区域售盐”是盐业专营制度的核心之一，荒唐之处是，禁止“跨区域售盐”“跨区域买盐”，实际上是明清时期的盐政管理制度。这种制度因为弊端重重，后来清朝也改革不用了。

　　中国历史上，春秋时期的管仲以及汉武帝时期都实行食盐专卖。但此后国家对于盐业的政策则相对自由。直到唐朝安史之乱后，无论朝廷还是地方割据势力都重新将目光盯向人们日常须臾不可离开的盐，发现了食盐这个财政收入的富矿，要么征收高额税收，要么则实行国家专卖赚取高额利润。

　　中国从宋朝开始，食盐专卖不但相当严格，而且最富有特色之处是，中国的食盐专卖逐渐形成严格的“盐区”划分，实行严格的“引岸制度”。政府将全国划分为几个大的食盐生产区（清朝是11个盐区），一个区域内生产的食盐，必须在严格划定的地方销售。政府将食盐的经销权出售给商人，商人取得垄断经营的许可证，这种许可证叫做“引”；商人行[微博]销食盐的地域，就是“岸”。跨区域销售被严格禁止，跨区域销售罪同走私，是严重的犯罪，可以处以死刑。

　　国家通过计划手段，将食盐的销售严格固定在指定的区域，遇到麻烦。由于盐区的划分并不合理，有些边远地区盐价昂贵，但又不许从临近盐区贩运销售。乾隆时期大学士朱轼上疏说：“查商人行盐，各有地方；州县销引，原有定额。是以旧例不许越界买卖，但犬牙相错之地，有此县庄村，插入彼县地界者，就近买食官盐，即为犯禁。查拿拘系，往往不免。而本县所设盐店，或远在数十里之外。小民食盐无几，欲其舍邻近易买之盐，而远求於数十里之外，此必不可得之数也”。他举例说，镇江距离淮扬很近，但镇江必须购买浙盐。由于镇江距离浙江路途遥远，盐价自然昂贵；镇江离淮盐很近，所以价格很便宜，人们当然不愿意买很贵的浙盐，而是选择买便宜的淮盐。但买淮盐就按走私罪论处。朱轼质问说，“舍贱买贵，人情所难。近日丹徒县贩私一案，所谓私盐者，即淮扬之官盐，因其非浙商所卖之盐，即谓之私耳。夫淮浙虽有不同，以国家视之，食盐无非赤子，完课总归正供。此疆彼界，有何区别？”

　　朱轼的质问当然是很有道理的。老百姓不管买哪里产的盐，都会随价给国家缴纳盐税；而不管买哪里的食盐，都是国家的赤子。画地为牢，搞地区分割，结果是老百姓必须舍近求远吃高价盐，铤而走险者走私犯罪，国家盐税也在流失，盐务管理困难重重。

　　既有如此弊端，政府为什么要选择这种方法呢？这既有历史遗留的问题，也有政府自己的小九九。按照清朝的制度，盐税的轻重，是以距离盐区中心的远近来决定的。距离盐区最近的地方，人们能够非常容易地获得食盐，如果政府加重盐税，则可能造成销售量的锐减，因此，离产盐区越近的地方的盐税越低。而边远地区，得到食盐非常不易，给食盐增加更多的税收，即使盐价上涨到天价，老百姓对于这日常必需品，也不得不忍痛购买。用这种办法，垄断经营的商人可以加价获得暴利，而国家可以获得更多的税收。因此，不合理的盐区划分实际上符合政府的利益。

　　禁止“跨区域售盐”“跨区域用盐”只是食盐专营制度中最为荒唐可笑的弊端之一，其他的弊端还有很多，这里无法一一细说。需要特别强调的是，历史上王朝之所以严厉实行食盐专营政策，是因为在过去的一千年中，来自食盐的收入构成历代政府财政收入的重要支柱，重要性往往仅次于田赋，国家严重依赖盐税和盐利，食盐专营是为了满足国家财政需要。在今天，食盐无论税收还是利润在国家财政收入中已经下降到微乎其微地步的情况下，仍然以历史上的老办法管理今天的盐业盐政，就找不到什么正当理由了。

　　今天，中国食盐专营的理由是“食盐是一种战略性资源”，实际上，这不过是垄断行业赚取垄断利益的说辞而已。很多战略资源也并未实行专卖制度；而实行专卖制度的食盐也并未真正考虑每一位食盐消费者的利益。放开食盐经营，加强市场监管，比而今的食盐专营制度更加符合国计民生。