重构国土资源空间规划体系，优化国土空间开发格局，被决策层放在了重要位置。

　　在不久前的全国国土资源工作会议上，国土资源部（以下简称“国土部”）副部长徐德明表示，国土部将完善国土资源空间规划体系，在县（市）层面探索实施“三规合一”或多规融合，推动《土地利用规划条例》立法。

　　《财经国家周刊》记者获悉，《全国国土规划纲要（2011-2030年）》（以下简称《纲要》)已编制完成，国土部已着手推动下一步的研究工作。

　　1月15日，国土部下属相关单位组织召开了“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”。国内规划界的“大脑”们汇聚一堂，给出了对中国未来国土空间开发的主张和建议。

　　生活高于建设

　　国土部副部长胡存智表示，目前中国国土开发利用矛盾突出，空间开发失衡，开发利用质量不高。主要表现在，资源能源约束趋紧、生态系统退化加剧、区域和城乡差距继续扩大、陆海开发统筹协调不足、城镇空间分布和规模结构不合理等问题突出。

　　而国土空间开发格局的优化，最重要的就是落实国土空间规划体系建设。

　　《财经国家周刊》记者了解到，《纲要》由国土部和国家发改委牵头、历时3年编制完成，其根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略，统筹陆海、区域、城乡发展，统筹各类产业和生产、生活、生态空间，对资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行了综合部署。 “目前我国空间规划碎片化问题突出，相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突，未来空间规划体系重构和规划类型整合是大势所趋。”参与《纲要》编制的国土部相关部门负责人表示，国土部下一步要做的工作是以“反规划”的理念推动土地利用总体规划、城市总体规划，以及经济和社会发展规划在空间上的整合优化。

　　以往的规划顺序，通常是优先选定开发、建设空间，而后在余下的国土空间里寻找生态与农业空间。但“反规划”的理念则与这一顺序不同，是指把生态文明放在第一位，将生态和农业空间首先选定，而后再寻找开发、建设空间。

　　在这位负责人看来，未来的空间规划体系，在全国和省级层面应编制国土规划，确定生态、经济发展、重大基础设施建设、农田保护的大空间；在市域和县域层面做土地规划，让空间规划落地，按照“反规划”的理念优先划定生态空间和农业空间，划定城市发展边界；在具体的市、县、镇、村，做城乡发展规划。

　　他同时认为，重建空间规划体系，树立“反规划”的理念同样重要。

　　“过去地方的发展观和政绩观，以发展主导一切，建设服从发展，用地安排服从建设。往往划定很大的建设和发展的空间，把吃饭和生态的空间压缩的很小。”

　　该负责人认为，推动“三规合一”，首先要转变地方的这种规划理念。“把生活安全和生态安全放在更高的位置上，优先划定农业和生态空间，然后在剩下的空间中再考虑发展建设问题。”

　　徐德明表示，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多规合一”的试点。据悉，广州市两年前已率先启动了“三规合一”工作，北京市2014年在修改城市总体规划时也要做到和土地利用总体规划的“两规合一”。

　　划定三条底线

　　按照《纲要》，目前中国国土空间格局已成“开”字形，“两横”是陇海兰新沿线地带、沿长江地带，“两纵”是京广-京哈沿线地带、东部沿海地带。未来还将积极培育京兰、沪昆、京九3条重要空间轴带，推动形成多中心网络型国土空间开发新格局。

　　要实现上述理想开发格局，就必须要有科学而严格的空间管制措施。在1月15日召开的“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”上，国土部信息中心研究员张丽君提出划定“三线”管控，即生存线、生态线、保障线。

　　张丽君介绍，划定“生存线”，是指明确耕地保护面积和水资源开发规模，主要目的是保障国家粮食和水资源安全；设置“生态线”，是指明确重点生态功能区和各类国家级保护区范围，提高生态环境安全水平；设置“保障线”，是指保障经济社会发展所必需的基础设施建设需要，促进工业化和城镇化健康发展，确定能源和重要矿产生产基地及运输通道，确保国家能源资源持续有效供给。

　　据了解，上述“三条底线”理念已在相关层面取得了较大共识。国土部相关负责人透露，该部计划2014年从京津冀、长三角、珠三角三大城市群以及500万人口以上的特大城市开始进行落实。划定城市发展边界，划定优质耕地和生态空间，然后调整现有规划。

　　《财经国家周刊》记者同时获悉，重构空间规划体系被决策层列为“第四类”改革，也就是研究基础不够需要抓紧研究的。

　　“优化国土空间开发格局，既需要做好顶层设计和总体规划，也需要制度保障和机制推动。”国土部规划司司长董祚继认为，优化国土空间开发格局还必须建立差别化的土地管控体系，推进土地管理制度改革创新，加快落实促进主体功能区建设的财税、投资、产业、土地等政策。