本报记者 商灏 北京报道

　　 政府如何为改变农民弱势地位做最根本的努力？连续第十一年聚焦“三农”的2014年中央一号文，首次提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。这一空前的涉农“土地制度改革”动向引发市场密切关注。社科院农村发展研究所宏观室主任党国英接受《华夏时报》记者专访时说，本次土地制度改革有可能产生倒逼效应，即承包权最终也可交易，政策或因此有调整空间。

　　探索集体经济改制的路径　

　　 《华夏时报》：我们注意到一号文在最受市场关注的涉农“土地制度改革”上，似乎被认为有空前的力度，也有更明确的政策细节，你对此怎样看？如何评估这项所谓重要改革对农民经济地位将要带来的改变？

　　 党国英：农地中经营性建设用地的流转，事实上在发达地区早就“流”过了，也一直在流转，而且是对外流转。

　　 在不发达或欠发达地区，也可以找到一些这样的地，但这样的地不多，因为那里乡镇企业不发达，也没什么人去那里流转土地。若非农企业弄上几亩地与当地村民的地搅在一起恐怕会因为无法连片而难以展开经营，因此意义不太大。如果能够利用乡村的经营性建设用地盖起所谓小产权住房，可能有一定意义。但政策并不允许这样做。

　　 文件中提到的经营性建设用地，其与乡村中一般的建设用地，其实不好区别。有些地方经过特别的操作，有可能把经营性建设用地的范围扩大，搞不好农民的宅基地只要农民愿意也会被扩大进去。

　　 文件中提到农民住房可以抵押、交易，但我估计银行不会收押。这个将来有看头。因为，宅基地不能流转和抵押，而住房却可以，全世界都没有如此说法。若住房抵押了，住房下面的宅基地如何抽走？相关的规定之所以如此规定，可能出于某些特殊原因，当可理解，然而在有些地方却也由此出现了混乱。所以这条规定仍属探索试点。

　　 有关耕地的流转，有种说法叫做承包权不流转，经营权流转。这一政策的设计其实存在一定缺陷。过去耕地没有区分承包权和经营权，但实际上却一直在流转。区别之后，经营权长期还是短期，这又是一个问题。如果长期流转并一次性交租金，就等于出售经营权，这样一来，农民手中拥有承包权有何意义？

　　 文件最后提到了股份合作，这在长三角和珠三角地区已有普遍推行。所谓股份合作，实际等于将集体财产拆成股份量化固化到每个农民头上。文件提到这种股份可以交易，农民也有“退出”股份的权利。这种“退出”的权利，意义重大。因为，集体财产肯定包括了土地。特别在珠三角地区，农村集体财产已主要是土地。所谓退出，意味着退出集体产权架构，退出的农民将不再是其中一员，这样农民将不再拥有承包权。这种架构实际是让经营权和承包权因难以分割而成为股权。假如某个乡村有一百个农村家庭，其股权都被一个人收走，则那里的所谓农村集体经济便将消亡，实际将成为私有制经济。这一点，具有非常重要的意义，这是集体经济解体的路径。但文件最后却提出要壮大集体经济，这实际就是试图要为集体经济改制提供路径。

　　 文件除了提到经营性建设用地的流转、一般农地流转中的承包权经营权分离、农民住房财产权可以流转，还提到工商企业到农村租地要实行风险保证金制度，以防租地之后交不起租金。这是一个新意，但农业部早期就曾有过这个想法。我赞成实行这个制度。

　　可能产生倒逼效应

　　 《华夏时报》：中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文最近提道，农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年经营权，不会改变集体所有制，这种探索是可行的。你认为这种探索对于土地制度本身的变革意味着什么？其历史意义何在？

　　 党国英：如果是经营权三五年出租，银行不会收押。如果经营权长久租售，并一次性付清租售金，那样的话银行就可能会收押，银行最终可以因借款者还不起钱而出售他的这块土地的经营权，这意味着这块土地的承包权已无意义。所以，关键是要看经营权流转的期限长短。我并不是认为经营权和承包权不能分离，而是要看分离的程度，要看分离合约的内容，它会影响到经营权的价值。农民在承包权上留有的话语权越多，经营权就越不值钱，银行就越不愿意收押。

　　 所以这项改革长期看，承包权和经营权要捆在一起。现在条件不成熟，可以采取别的制约措施。比如规定最多能卖多少地、谁能买等等，也应加快城市化步伐，不让农民短期内将地都卖掉。

　　 如果一定要将承包权和经营权分离，反倒不利。农民有可能普遍都把经营权一次性出卖，而不是出租。因为并未规定经营权只能用出租的方式流转。

　　 由此来看，保护承包权的政策初衷未必能达到。

　　 所以，本次土地制度改革有可能产生倒逼效应，即承包权最终也可交易，政策或因此有调整空间。

　　 《华夏时报》：有舆论认为中央一号文将推动新一轮农村改革，针对的病根是城乡二元结构体制，瞄准的目标是健全城乡一体化发展体制机制，把握的要义是城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。你是否同意这一逻辑？

　　 党国英：本次一号文确实比过去要有综合性，触及的改革面比较大，特别是在推动粮价市场化的问题上更具有决定性作用。

　　 对于推动要素市场的改革，三中全会已给人们展示了一个光明前景，但现在只能说是开了个口子，将来会产生倒逼效应。应该说，有利于市场化，但前景究竟有多么辉煌，还很难说。

　　 《华夏时报》：一号文提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，这被认为承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。也有人认为实为四权分离，因为还有一个收益权，这是农村金融的实际可操作的资产权。你同意这类判断吗？

　　 党国英：农村改革当时的第一次所有权和承包权分离改革，可以说有一定意义，那实际上是要把所有权架空或变小。当承包权因此逐渐变大变强，并“增人不增地，减人不减地”，现在又提出承包权永久不变，此时一定要认识到，土地的集体所有权与个体承包权已完成分离，所有权已无价值，已被消灭。

　　 第二次承包权和经营权分离改革，也是同样的逻辑：经营权一旦做大做强，承包权有何意义？所以，当第二次分离开始的时候，第一次分离已经结束，而非本质上几线并列的改革。

　　 将来如若还要继续推动分离，那就要将经营权做大做强，逐渐使承包权没有意义。未来，经营权流转合同才是真正有价值的东西，全社会也将只认经营权。

　　农民权利要与城市化进程匹配

　　 《华夏时报》：你认为中国弱小农的格局如何才能得到根本改观？今后还应如何进一步扩充农民的财产权？如何进一步坐实农民的土地产权？你赞同私有化并配套废除户籍制度吗？

　　 党国英：未来将建立城乡统一的户籍制度，本次一号文已提到这一点，这很正确。从人的基本权利上看，一个人在哪里有工作、有合法住所，就可以在哪里登记户口，这体现人身的平等。至于人的财产权的平等还是要通过深化的渐进的改革来实现，目前只是一个过渡性安排。最后，要改变经营规模一向较小的农民的弱势地位，归根结底要让农民挣钱多。挣钱多了经济地位自然提高。但如果是依靠非农产业挣钱多，则农民将不再是农民。因此一定要让农民在农业中挣钱。这意味着让农民成为农场主，否则一切都是白说。要实现这个目标，就要让越来越多的农民进城不再当农民。否则大量土地依旧被分割，农场主如何出现？

　　 将来承包权和经营权都可以流转，只要符合规划符合用途管制，就不分建设用地的其他用途，即便宅基地，也可以流转。

　　 《华夏时报》：单纯对农民个体进行赋权有无可能会让利益结构更为畸形？

　　 党国英：完全有这种可能。俄罗斯原先的改革很快就使得私有化证券集中于少数人手中，所以，一定要有些规矩建立。我的观点倾向于，不要害怕承包权流转，但，第一，承包权的流转只能限于在现有农民之间流转，这个政策可以实行10到20年。第二，要有对最大规模的限制，不能允许一下子流转数千亩土地。由于城市化的规则还不配套，政策还跟不上实际需要，所以，甚至可以考虑给农民反悔权，并明确在合同里写清楚，以保护农民利益。农民的权利要与城市化进程相匹配。

　　过渡期要按中央意见办

　　 《华夏时报》：未来作为集体产权主体的合作组织如何避免具有政治属性，如何避免实际上沦为行政力量和工业资本下乡套利的怪胎，如何避免权力寻租？如何才能“处理好政府和市场的关系”问题？

　　 党国英：首先要学习广东南海市政经分开、公共性事务和经营性事务分开的经验。对于农村经济组织的股权交易一定要加以探索，要有设计，不能太冒失。

　　 《华夏时报》：我们看到，十八大以来的历次讨论，尊重现有条件、回归统分、约束过度规模化生产、强化农业组织能力和内生能力、生态化可持续化，已获得高层的重视，改变了此前私有化产权一体化产业化一边倒的局面。那么，中国有无可能出现土地流转的双轨制？

　　 党国英：只要坚持农民自愿的原则，其他定价方式均无意义。若政府定价，反倒将价格抬高。

　　 《华夏时报》：一号文多次提出推动修订相关法律法规。那么，包括修改农村土地承包法、物权法等,包括承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，作为全面深化改革的重要内容，下一步将会有怎样的推动？如何处理好坚持顶层设计、长远立法与试点结合之间的关系，以确保改革红利最大释放并用之于农？

　　 党国英：第一，目前关于土地制度，或应有一个基本法作为母法来约束其他一系列的法规。这个基本法可以确定一些底线。第二，现有的一些改革措施，特别是一号文的内容，要将其看做是过渡性的东西。而在过渡期，地方要按中央的意见办，否则就会乱套。明确规定即使在过渡期，也不要自行其是。因为这牵涉到农民的重大利益。第三，改革的方向是市场化。