改变“拍脑门”规划须通过市场配置资源

　　文/本报产研中心 杨志荣

　　改革开放以来，区域经济规划差不多每十年搞一次。80年代划分19片国土开发重点区域、90年代初划分7大经济区域和东中西三大经济带，2000年启动西部大开发“十大工程”，2010年推出全国主体功能区规划。近日，国家发改委已经表示在现有10个城市群建设的基础上再推出10个区域性城市群建设规划，且半数以上在中西部地区。2003年党的十六届三中全会提出的统筹区域发展的政策目标在时下已日渐明确以城市群建设来带动区域经济发展。

　　从“九五”开始，国家为改变固定资产投资东中西7：2：1的格局，开始重视内地发展，尽管2007年以来中部、西部和东北地区经济增速连年超过东部地区，但中西部地区的经济增长主要来自于基础设施投资和资源开发，科技进步和产业发展仍然高度滞后于东部地区。

　　而东部地区向中西部，以及中心城市向外围地区的产业转移，实际造成了污染产业向山区、上游以及周边地区扩散。广东于2008年率先开始向欠发达地区转移落后产业的“腾笼换鸟”政策，造成的后果是将污染从珠江流域（粤桂黔滇）的下游向上游扩散，形成一种积重难返的系统性水危机。长江下游向长江中游的产业转移更是造成了鱼米之乡湖广地区的镉大米污染。环北京经济带的河北省石家庄、邢台、唐山、保定、衡水、邯郸、廊坊共同进入位居最重污染城市前十名之列。

　　环境已经难以承受之重。不仅长三角、珠三角、京津冀这三大增长极已经变成了三大污染极，自去年冬天到今年春天肆虐华北、华中地区的雾霾，与中国近些年来工业化进程的重点区域高度吻合。亚洲开发银行更有报告称，只有不足1%的中国大城市，空气质量达到世卫组织的合格标准。国土资源部专家曾披露，全国90%地下水遭受不同程度污染，其中60%污染严重；只有3%的城市地下水基本清洁。环保部门也承认，全国7大水系有超过一半河段有水质污染，35个重点湖泊中有17个严重污染，12.1%农田出现重金属超标，40%的水源已不能饮用。媒体更是披露了全国因水源污染而形成的247个“癌症村”。

　　如此一来，中央为实现稳增长、促改革、调结构、扩内需、惠民生，意图通过区域经济均衡发展来推动中国经济升级并缓解社会矛盾、促进民生进步的做法，警钟似乎已经敲响。

　　然而， 2010年《全国主体功能区规划》要求未来10年陆地国土空间开发强度只能提高0.43个百分点控制到3.91%之内、工矿建设空间要适度减少的政策目标似乎已经遗忘。

　　尽管《全国主体功能区规划》已经指出，中国中度以上生态脆弱区域已占全国陆地国土空间的55%，不适宜工业化城镇化开发的国土空间占很大比重，尽管“十二五”规划已经明确“单位国内生产总值建设用地降低30%”，但当下国家发改委的政策措施，似乎已经把中西部地区作为推进我国工业化城镇化的主战场。

　　而城市建设超前发展和产业空心化的恶果在东西部地区均已有显现。东部的温州、无锡、常州、东莞，东北地区的辽宁营口，西部地区的鄂尔多斯、神木、甘肃酒泉等多个城市，中部地区的十堰、郑东新区、鹤壁、信阳，相继被曝出类似“鬼城”。而现行以邻为壑的城市行政区划管理体制让各城市生产要素难以实现跨行政区流动，依靠行政方式来培育的区域性中心城市实际难以形成。正是缘于其中牵涉了太多区域利益的重新分配，致使京冀城市间17年来难以实现产业转移，始于2009年的长三角地区协调机制也依然处于探索阶段。

　　而全球金融危机以来，地方政府事权不断扩大而财权难以增长，已经让GDP大省和强省都不堪重负，财税收入实现向中央净上缴的省份已经越来越少，今年更已导致河南和河北等GDP大省和广东等GDP强省一把手纷纷造访财政部寻求支持。这其中不乏1994年分税制改革强干弱枝的政策取向累积至今严重扭曲地方政府事权和财权匹配的因素。而地方财政收入更多地依赖卖地财政，更是成为突破国土规划限制提前进行土地开发的病症所在。

　　更被人忽视的是，各地政府卖地财政实是饮鸩止渴。城市和开发区的公共基础设施、医疗卫生、环境治理、文化教育和公共安全等，都需要后续更多的财政投入。如果没有产业的发展，地方财政的窟窿只会越来越大，而这正是各地卖地财政尽管越来越大而地方债务从无到有并增长到30万亿规模之巨的原因。庞大的基础建设规模和产能堆积，推动中国信贷占GDP的比例从2008年的75%上升到当下的200%。

　　这对于中西部地区的经济发展何尝不是一种警示？产业成本并非简单意义上的经济成本，而是一种社会综合成本，这决定了东部地区30年来形成的产业集群具有高度的稳定性。以进出口为例，今年前6月，东部的广东、江苏、上海、北京、浙江、福建、山东七个省市的进出口总额依然占据了全国总量的80%左右。而中西部地区依靠政治思维而非市场思维承接东部地区产业转移，产业成本高涨的趋势正在日渐显现。在全球金融危机推动美欧“再工业化”、全球产业向西方回流的当下，中西部地区过于高涨的前期基础设施投资能否吸引东部足够多的产业转移并扎根落地，效果依然存疑。

　　这正是政策埋设的“陷阱”，只有市场能够纠偏。