——关于我国财政金融体制改革“顶层设计”的思考（中）

　　“企业财政”与“土地财政1”：2003年前的财政分权

　　对于2000年之前的财政体制，有一种观点认为，以1994年为界，之前是财政分权，之后是财政集权（陈抗等，2002）。这种看法的主要依据就是中央和地方财政收入比重的变化：在1994年之前，地方政府的财政收入占到全部财政收入比重的60%~90%；而从1994年分税制改革开始，地方财政收入急剧下降到50%——当然，这里的地方财政收入不包括中央向地方的转移支付收入和地方的预算外收入（如土地出让金）。不过，中央和地方的支出比重在分税制之后并无变化。即使不考虑预算外的支出项目，分税制改革之后，地方政府的支出都占到全部财政支出的70%左右。地方政府的支出没有减少，而收入减少所产生的空缺部分就来自中央对地方的转移支付。

　　这里，存在一个关键的问题：究竟应该是以政府间收入的分配来判断分权或者集权，还是应该用支出呢？由于增长型财政体制下政府的“援助之手”依靠投资的支出，因此，用财政收入来度量分权就存在一个问题：尽管地方政府可能会有较高的财政收入，但这样的收入并不归地方支配。例如，在计划经济时代，大型企业800元以上、中型企业500元以上、小型企业200元以上的更新改造、固定资产购置和建设都要纳入固定资产投资计划，超过限额的，即使是修建一个厕所也需要层层上报。不过，在1958年大跃进时期和上世纪70年代，为了发挥“两个积极性”，部分投资的审批权短暂地下放到了地方政府，这导致这两个时期地方支出的比重出现了显著上升。在其他时间里，地方即使有收入，也难以随意支出。

　　改革开放后，如同财政分权一样，投资审批权也经历了分权的过程：1983年，1000万元以下小型项目的审批权下放到地方；1984年，地方审批的权限从1000万元以下上升到3000万元以下；1987年，地方审批的基础设施和基础产业项目限额扩大到5000万元；1996年，地方对外资项目的审批权限从1000万美元扩大到3000万美元，广东、福建和深圳扩大到5000万美元；2001年，不适用国家资金的城市基础设施等5类项目的审批权交给地方。在审批权分权的过程中，如同财政分权是非制度化的一样，当遇到经济过热的时候，中央就会收权。例如，在1980年、1986年、1988年和1995年投资过热和通货膨胀压力加大的时候，压缩地方投资项目都成为宏观调控的重要手段之一。

　　除了中央政府“主动”地进行投资审批权的分权之外，地方政府也有手段来突破投资审批权的集权——这就是土地财政。在讨论这个问题之前，先回顾一下这段时期地方财政体制的变化。在1994年分税制之前，学者们将地方财政体制归结为经营企业的“企业财政”，即中央和地方主要根据企业隶属关系来分配企业的利润（1984年“利改税”之前）或税收（1984年之后）。分税制之后，地方政府所依赖的主要税种成为中央和地方的分享税种，并且，中央拿大头。这就极大地降低了地方政府经营企业的积极性，其中一个案例就是乡镇企业：作为地方政府重要的税源，乡镇企业在1993年达到顶峰后迅速衰落。

　　分税制之后，土地财政开始了——我们称之为“土地财政1”，这是一种开发区模式的土地财政，与后面基于住房市场的土地财政不同。开发区的大发展是在1993年中央允许省级政府以及随后省级政府进一步允许下级政府审批设立开发区之后，开发区的好处除了在于可以利用税收、土地资源等方面的优惠来吸引企业之外，就在于可以突破上级政府对投资的审批限制和后面将要提到的金融约束。在本质上，这种土地财政就是地方政府掌握的土地要素与资本要素（乃至资本雇用的劳动力要素）的结合：地方政府圈地设立开发区，以吸引企业，尤其是受到鼓励的外资企业来投资办厂，从而增加地方的财政收入。由于资本的流动性，相互竞争的地方政府除了需要维持良好的投资环境之外，还不得不以协议转让的方式提供尽可能廉价的土地。类似于早期公共财政理论中的税源流动性一样，资本的流动性成为地方政府面临的最大约束，这使得中国的地方政府成为或许是全世界上最为资本友好型的政府。在发展经济学中，资本短缺始终是落后经济无法起飞的瓶颈。因此，资本友好型的“援助之手”就构成了我国迅速工业化的基础。但是，同前期的“企业财政”一样，诸如圈地投资从而引发经济过热和通货膨胀的外部性问题始终存在。

　　所以，在2003年之前，尽管分税制使得地方财力被上收，但是，由于投资体制中投资审批权的分权，尤其是1993年之后以开发区为载体的“土地财政1”的出现，实际的财政分权是在不断加强。反映在财政支出占比的变化上，就是地方财政支出始终维持在70%的水平。如果考虑预算外财政支出，这个比例还要高。总之，分权在加强，而不是削弱。

　　“土地财政2”：2003年以来的财政分权

　　2003年，政府换届正式完成。同时，我国的财政体制中出现了一个新的事物：以住房市场为载体的土地财政2。土地财政2的兴起源自两个条件：第一，1999年住房体制的改革打开了住房市场化的大门，商品房市场迅速发展；第二，土地供应制度的变化。根据2002年7月1日国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，经营性土地全部实行“招拍挂”方式。自此，在无偿转让、协议出让之外，我国土地供应就出现了俗称为“招拍挂”的新形式。

　　土地财政1与土地财政2虽然都是地方政府垄断性地供应土地，但是，两者存在三个关键差别：第一，在土地财政1中，土地是作为生产要素，通过与资本和资本雇用的劳动力一起加入生产环节，间接地产生收入。而在土地财政2中，土地成为住房产业链中的“原料”，因而可以通过“原料”的直接售卖产生收入。第二，土地财政1下间接产生的收入是长期的，依靠企业的持续经营，地方政府尚需要“细水长流”。而土地财政2下直接产生的收入却是一次性的，地方政府在卖地的时候一次性地收取土地使用期间（一般70年）所有的收入，因此，任何一届政府完全可以不顾未来，为了“权”和“钱”尽可能多地卖地。第三，在土地财政1中，地方政府面对的是具有流动性的资本。而在土地财政2中，面对的却是不具有流动性的住房需求，这就导致整个住房产业结构呈现上游垄断、下游高度竞争的格局。在这种格局下，如同其他行业（如钢铁行业）一样，必然是上游获得垄断收入。

　　住房需求不具流动性除了是因为刚性的自住需求之外，还来自于导致劳动力要素市场分割的两个互相关联的因素：户籍制度和公共品的区域分割。户籍制度对人口流动的限制皆已熟知，而公共品的区域分割指的是，在基于“援助之手”的财政分权体制下，本应由中央政府统一提供的公共品变成了由地方政府提供的区域性公共品，本应由所有公民统一享有的公共品却按照城市户口和农村户口划分成了不同的标准。在公共品区域分割的情况下，我国基本的社会保障（养老、医疗、失业救助等）至多只能做到“省统筹”，义务教育的财政投入在各地存在巨大的差异，住房保障（住房公积金、经济适用房、廉租房等）也是区域分割的，甚至资本品的消费（如住房）也因近些年的宏观调控（“限购”政策）变成了区域性的。

　　无论如何，土地财政2区别于土地财政1的三个特点就为地方政府带来了滚滚财源。观察可以看到，全国土地出让金由2002年的2400多亿元飙升一倍多至2003年的5400多亿元，同期，土地出让金在地方本级财政收入的比重由28%增至55%。除了土地出让金之外，土地收益还应该包括与土地相关的房地产和建筑业税费收入，如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税等。从1999年到2009年，土地出让金和包括税费的土地收益在地方财政收入中的比重在东部分别为42%、53%，在中部分别为29%、37%，在西部分别为24%、31%。因此，土地财政2下的土地收益主要还是以土地出让金为主，同时，土地出让金的比重呈现出从东部向西部递减的趋势，这与我国房地产市场发展程度以及房价从东部向西部递减是一致的，但这并非巧合。许多人曾经争论地价和房价的关系，这虽然多少有点属于“鸡生蛋、蛋生鸡”的问题，但是，在整个住房产业链呈现出从原材料垄断到产成品高度竞争的格局下，显然是地价决定了房价，而非反之。

　　土地财政2和土地财政1共同构成了我国地方政府土地财政的完整内容。在土地财政体制下，2003年以来我国财政分权的程度进一步提高。首先，由于土地出让金几乎完全归地方所有，土地财政2就从收入方面突破了中央对地方的约束。其次，虽然自2007年以来国务院和财政部陆续出台了若干限制土地出让金使用的规定，但是，土地财政2还是直接绕开了投资项目审批制，从而使得中央对地方的约束进一步失灵。在这种情况下，就出现了一个看起来很矛盾的政策组合：一方面，从2002年《退耕还林条例》颁布以来，中央大力甚至是“严厉”地推行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施；另一方面，却以保护耕地的名义，规定“18亿亩红线”不得突破。最后，旧的约束——投资项目审批制也因为2003年的“铁本事件”而放松。根据2004年《国务院关于投资体制改革的决定》，审批制至少在名义上被取消了。于是，地方对中央政策的不断突破和投资审批制的分权使得地方的投资项目进一步上升：从2002年到2011年，地方投资项目的金额占比从80%上升到93%。

　　不可持续的土地财政、土地金融和土地GDP

　　2003年以来，我国的财政金融体制似乎再次恢复到了1994年前的状况：增长型财政下的财政分权和金融约束弱化导致的金融分权。在这种财政和金融同时分权的态势下，我国的各项经济活动都表现为对土地的依赖，形成了土地财政、土地金融和土地GDP，而这些基于土地的财政、金融和经济增长看起来是不可持续的。

　　首先看土地财政。我们以2003年到2011年各省市的财政收入对各省市土地（城市建成区面积）进行面板分析，从而得到各省市财政收入的土地弹性。数据显示，在落后的中西部地区（如云南、陕西、甘肃等地），财政收入的土地弹性为40亿到50亿元/平方公里；在发达的东部地区（如山东、广东），这个弹性仅为20亿元左右/平方公里。将财政收入的土地弹性与各省市的财政收入做一对比，显然，财政收入的土地弹性呈现规模报酬递减的趋势：财政收入越高的地方，新增1平方公里土地所产生的财政收入越低。这不仅意味着土地财政在东部地区的不可持续性，也说明，随着中西部地区土地资源的逐渐耗尽，我国整体的土地财政都将不具有可持续性。

　　其次看土地金融，仅以信贷为例。仿照前一节关于财政收入的土地弹性的计量，我们依然使用这些省份2003至2011年的面板数据分析，可以发现，各省市贷款的土地弹性都非常显著，且呈现如同财政收入的土地弹性那样的规模报酬递减规律：在西部的贵州、云南等贷款规模较小的省份，每平方公里的建成区面积会带来40亿元左右的贷款；而在东部贷款规模较大的广东、山东，新增1平方公里建成区只能带来10亿元强的贷款。同上面的土地财政一样，这表明，随着土地资源的耗尽，基于土地抵押的金融发展模式也是不可持续的。

　　最后看土地GDP。可以看到，各省市GDP对土地和投资的系数均显著，并且，总体的计量效果（调整后R2和DW值）也不错，各省市的GDP均表现出对土地和投资的依赖。如果进一步将各省市GDP对土地和投资的系数与各自的GDP规模做一比较，我们发现，同土地财政和土地金融一样，GDP的土地弹性也表现出规模报酬递减的趋势：在GDP规模高的地区（如广东），每新建1平方公里建成区所能产生的GDP仅为1.5亿元左右，而GDP规模低的内蒙古则高达近7亿元，28个省市GDP的土地弹性与GDP规模的相关系数为-0.57。

　　不过，GDP的投资弹性却呈现出规模报酬递增的趋势：在经济总量高的广东、浙江、江苏、山东等地，GDP的投资弹性最高，每1亿元投资能够带来2亿元左右的GDP；在经济规模低的内蒙古、云南等地，每1亿元投资仅能产生0.5亿元GDP，28个省市GDP对投资的弹性与GDP规模的相关系数为0.74。在我国经济增长主要依靠要素投入的大背景下，这种GDP投资弹性随GDP规模递增的结果不应该理解为投资要素的边际报酬递增，而是应该从需求角度予以理解：在土地资源愈发匮乏的东部地区，GDP的增长更加依靠投资的增长，而投资在支出法GDP构成中的份额越来越高。因此，GDP投资弹性的规模报酬递增也恰恰反映了目前的增长方式不可持续。

　　土地GDP的不可持续还反映在当前城镇化的问题上。我们知道，城镇化对经济的推动作用主要来自人口的集聚，通过人口集聚会在供求两个方面推动增长、改善民生：第一，从供给角度看，人口集聚会提高效率、推动技术进步，从而产生要素报酬规模递增的效应和生产成本规模递减的效应；第二，从需求角度看，人口集聚扩大了公共品需求的规模，从而有利于降低公共服务的成本——因为公共服务也是规模报酬递增或规模成本递减的，公共品需求的满足也将刺激其他类型的消费。但是，在2003年以来的土地财政2模式下，我们看到的却不是人口集聚，而是人口密度的下降。在土地财政2尚未成型的2002年前，我国城市建成区的人口密度从1.8万人/平方公里上升到2万人/平方公里，但是，从2002年开始，人口密度持续下降至2011年的不到1.6万人/平方公里。所以，在目前土地财政，尤其是土地财政2的模式下，希冀城镇化成为我国未来经济增长的动力是不现实的。摄影记者/王晓东[微博]

　　（作者系中国社科院金融所副所长、研究员）