德意志银行大中华区首席经济学家马骏

　　胥会云 王一茹

　　“建议上海率先公布地方政府资产负债表，披露或有负债，编制中长期财政预测。” 德意志银行大中华区首席经济学家马骏日前表示。

　　5月10日，在由上海发展研究基金会、复旦大学管理学院举办的“国家资产负债表及其政策应用研讨会”上，马骏对《第一财经日报》记者表示，就编制和发布地方政府资产负债表而言，上海应该是最好的试点地区。

　　引入资产负债表

　　2012年，由马骏牵头的复旦研究团队和曹远征、李扬牵头的另两个团队分别尝试编制了中国的国家资产负债表，尤其是政府资产负债表，由此引发了决策层和社会对国家资产负债表的关注。

　　国家资产负债表是将一个经济体视为与企业类似的实体，将经济的多个部门在某一个时点上的所有资产和负债进行分类，然后加总，得到反映该经济体总体存量的报表。目前加拿大、英国等发达国家以及巴西等发展中国家的官方统计部门，都会定期公布其国家资产负债表或政府金融资产负债表。

　　目前我国的预算只反映流量而缺乏存量，只反映当年的财政活动而缺乏长期的财政趋势和风险，只反映直接负债而缺乏或有负债，马骏称，应该在今后的预算中引入资产负债表的概念。

　　此前有报道称，海南省、甘肃省、上海市、广东省、深圳市根据财政部发布的试编办法，已先后启动试编政府资产负债表工作。

　　马骏认为，通过编制地方政府资产负债表，可以盘点每个地方政府有多少资产是可以变现的，比如上市公司股份，或哪些是未来通过金融操作比如证券化后可以变现的，哪些地方政府有较强的偿债能力。

　　不过，对于什么样的资产可以进入国家资产负债表、资产负债的估值方法等，目前各方看法不一，上述3个团队也因此得出了不同的政府净资产规模，以及不同的债务风险判断。

　　急迫的地方债问题

　　近一个月来，国务院常务会议曾两度讨论地方债务问题。

　　5月6日的国务院常务会议强调要完善地方政府债务风险控制措施；此前4月17日的国务院常务会议也提出要有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险。

　　同时，中国地方债务问题也频频引发国际机构的关注。国际货币基金组织[微博]称，受2008年刺激计划影响，中国地方政府融资平台加速发展，地方基础设施项目融资或成为中国财政风险潜在源头。

　　4月份，惠誉和穆迪相继下调中国信用评级，理由均与地方政府债务有关。

　　马骏团队的研究表明，在不改革的情况下，中国中长期财政面临的四大压力分别是养老、医疗、环保、地方融资平台和铁路债务。其中养老金的财政缺口是中长期财政风险的最大来源，而总量最小却最急迫的，则是地方债。

　　“在不改革的情况下，中国政府的债务占GDP的比重， 2050年会超过100%。”

　　马骏表示，在一系列中央和地方的财政与金融关系，包括事权划分、财权划分、转移支付、地方债务等问题中，地方债务最可能构成系统性和宏观风险问题。

　　2009年以来，中国地方平台债务上升到GDP的20%左右，一些地方出现偿债风险。随着监管层收紧银行对平台贷款，2012年开始，地方平台开始转向以信托贷款等方式融资，地方债务风险开始以新的形式体现出来。

　　“中国地方债反复出现风险的原因，是大规模的地方融资需求（每年约5万亿）与‘阳光融资渠道（地方政府债和城投债）’（1万亿）的严重错配。”马骏说。

　　国家发改委财政金融司司长田锦尘3月底在接受本报记者采访时表示，虽然目前经济增速放缓，财政增收幅度有所下滑，但就地方债务而言，参照国际标准，总体风险还是合理可控的，地方政府也还是有一定财力支持借债与偿债的良性循环。

　　建立地方融资体制

　　面对地方庞大的融资需求，发债被认为是较好的直接融资方式。不过，目前除了上海、浙江、广东和深圳开展地方政府自行发债试点以外，主要实行由财政部代理发行地方债。2013年地方债额度为3500亿元，这是自2009年发行地方债后，发行额度最高的一次，但与地方的需求相比，依然差距甚远。

　　在基本不允许地方独立发债的体制下，马骏认为，地方政府被迫不断采用变相的不规范的方式融资，并重复着一个恶性循环：经济低迷时，为保增长开始放松对于地方融资渠道的监管，出现大量不规范不透明的政府平台融资活动；这些活动导致经济过热和部分地方政府出现偿债风险，使得金融体系面临系统性违约风险；于是监管层收紧政策，叫停各类型不规范融资，基础设施投资、经济活动大幅减缩，又回到第一阶段的保增长需求。

　　马骏建议，应该逐步建立以透明地方债为主体的、有自我约束机制的地方融资体系。将许多隐性负债，比如平台债，转化为公开的政府直接负债，以便早期就能识别和化解风险。而风险较大的地方政府，债券市场会以比较高的乃至惩罚性的利率抑制其融资能力。

　　但从目前的融资模式过渡到以地方债为主体的融资模式，将会是一个长达十年甚至二十年的过程，因此，马骏表示，应该首先由财政部对地方政府风险指标进行详细分析，选择一批偿债能力达到标准的城市，允许发行市政债。“开始选十几个，五年内逐步扩大到近百个城市。”

　　同时，立法规定地方政府债务上限，规定地方政府发债所筹资金必须用于资本性项目，不得用于经常性支出，地方政府的经常性预算必须平衡。

　　在允许地方直接发债的同时，马骏称，地方要有几个独立的财源，才能保证其有稳定的偿债能力。也因此，应该赋予地方若干自主税权，并建立比较稳定的一般性转移支付公式，减少随意性很大的专项转移支付。

　　更为关键的，必须明确宣示中央政府对于市政债的偿还不承担责任。

　　“在实际运行中，应该允许若干基本没有系统性风险的中小规模的市政债违约事件发生，以建立中央承诺不担保的可信度，从而打消债券市场对隐性担保的预期，使得地方债市场的定价能准确地反映这些地方的债务风险。”马骏说。