养老金缺口767亿 个人空账突破2万亿

　　效仿美国401k计划 千亿养老金入市

　　夏欣

　　近日，《中国经营报》记者从多位基金经理处获悉，全国社保基金已经基本完成了针对社保管理人的投资方案招标，并拨付资金进入新设立的投资组合。与此同时，广东省社保基金管理局局长林白桦公开表示，广东1000亿元养老金已经在3个月前全部到位，并委托社保基金进行投资，这些资金主要来自于广东省七个地区个人账户结余的基金。

　　今年3月，国务院批准了全国社会保障基金理事会委托投资广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，委托投资期限暂定两年。继广东率先试点之后，江苏、浙江、山东和四川可能成为2013年养老金入市试点省份。而在此之前，养老金只能用于购买国债或存银行。

　　自一年前，证监会主席郭树清和全国社保基金理事会理事长戴相龙大力倡导养老金入市，终于在漫长的等待中，迎来了养老金入市的迹象。

　　养老金收不抵支

　　近年来，无论是企业年金还是社保基金的市场化投资运作收益都相当可观。来自人保部的数据显示，截至今年9月份，积累的企业年金结余资金已经达到4400亿元人民币。企业年金的收益率是4.1%；全国社保基金平均年化收益率8.4%，均高于目前一年期定期存款利率（3%）。

　　反观由地方管理的基本养老保险基金，由于只能存入财政专户，扣除通货膨胀率，十年年均收益率为负数。根据国家审计署今年8月发布的全国社会保障资金审计结果，从2011年底，企业职工基本养老保险基金结余形态分布看，活期存款、定期存款和其他形式分别占31.37%、63.65%和4.98%。

　　为此，全国社会保障基金理事会理事长戴相龙建议，可以按一定比例将中央财政当年超收部分拨增全国社保基金；可以将中央企业国有资本预算收入一定比例拨归全国社保基金。

　　此外，对于个人账户部分的投资，戴相龙建议可由国务院制定《个人账户资金投资运营办法》，由省级政府有关部门集中委托投资，并对个人承诺略高于年均通货膨胀率的投资收益等个人账户的资金积累到一定数额以后，再改进个人账户资金的委托投资运营问题。

　　不过，对于养老金的市场化运作，业界也有一个担忧，中国资本市场是否能容纳得了数十万亿的养老金资金量。

　　此前，世界银行[微博]报告称，短时间内中国资本市场很难容纳几十万亿元人民币巨大规模的积累基金。“如果没有战略性部署适度推进的话，中国的资本市场甚至将来养老基金的保值增值将是一个巨大问题。”中国社科院民族学与人类学研究所所长王延中对此深表担忧。

　　在巨大的养老金缺口尚未解决的同时，部分地区养老金收不抵支的情况却日益恶化。

　　12月17日，中国社科院世界社保研究中心发布的报告显示，2011年基本养老保险收不抵支的省份有14个，收支缺口高达767亿元；个人账户空账额继2007年突破万亿元大关后，再次突破2万亿元。

　　财政压力的剧增正在倒逼中国养老保险制度的改革。其中，养老“双轨制”（指企业和机关事业单位两种不同的养老保险制度）或将在试点改革方案公布五年之后首度破冰。

　　人力资源和社会保障部（下称人保部）副部长胡晓义近日在接受新华社记者采访时表示：养老“双轨制”终将合并统一，下一步将实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。

　　显性债务VS隐性债务

　　一个不容小觑的事实是，虽然基本养老保险收不抵支的省份数量越来越少，但是窟窿却越来越大。

　　《中国养老金发展报告2012》（以下简称《报告》）显示：如果剔除财政补贴，中国城镇职工基本养老保险2011年收不抵支的省份为14个，较去年有所减少，但是收支缺口却高于2010年的679亿元，达到767亿元。

　　与此同时，在2011年短短的一年时间内，中国养老金个人账户空账额（统筹账户挪用个人账户的部分）又增加了近5000亿元，达到2.2万亿元。

　　这只是显性债务。在中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文看来，比这更可怕的是另外两个巨大的隐性债务。

　　今年6月，一则“到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元”的消息引发轩然大波。由中国银行首席经济学家曹远征、德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的研究团体预测：到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。

　　这与测算的数据相距甚远，人保部预测，到2025年中国城市养老金的缺口只有6万亿元。

　　另一巨大的隐形债务是个人账户的债务。“如果账户所有人的寿命预期超过平均预期寿命，统筹基金就得无偿支付个人账户养老金。” 郑秉文表示。

　　即便按测算的6万亿元养老金的缺口也是国家财政无力承受之重。而养老金制度在财政上是否具有“可持续性”是十八大要建立一个“更可靠的社会保障制度”之重要前提。

　　据全国人大常委会法工委副主任信春鹰调研发现，有的地方已经开始从银行贷款来支付社保。“这是一种很危险的情况。” 信春鹰在2012社会保障国际论坛上表示：“养老保险过度依赖公共财政迟早会遇到可持续的问题。”

　　目前，中国养老保险体系共有三大支柱：社会基本养老保险、企业年金、社保储备资产。

　　虽然三大支柱健全，但是“每一条腿”都有一些问题。基础养老保险有2.2亿空账和767亿资金缺口；企业年金的投资范围狭窄，政策未完善；社保储备资产不够强大。

　　2011年社保基金会管理的基金资产总额为8688.20亿元，“也就是1000亿美元多一点，占GDP的比例、占资本市场规模的比例与发达国家相比差距太悬殊。”郑秉文称。

　　一组来自世界银行的统计数字可以提供佐证：养老金储备占GDP比例，最高是挪威，为83%左右，日本为25%，美国为15%，中国仅约占2%左右。如果把“三支柱”养老体系（含个人养老储蓄）相加，差距更大。2011年，美国共有养老金17.9万亿美元，比当年美国经济总量（15万亿美元）还多出近3万亿美元。

　　寄望第二三支柱

　　中国社会科学院副院长李扬表示，从“可持续”上看，基本养老保险短期支付压力不大，但未来财务状况堪忧。

　　目前，业界呼吁养老金尽快大规模入市的声音强烈，但除了在资本市场上展开适当的投资外，上述《报告》认为，解决半数省份收不抵支的出路在于全国统筹。郑秉文认为，在不考虑财政贴补的情况下，提高养老保险制度的统筹层次，是解决收不抵支的根本途径。

　　然而，一个残酷的事实是：“尽管理论上现在养老保险已经做到了省级统筹，实际上，我们离这个目标差距还很远。”信春鹰表示。

　　“如果上升到全国统筹层面，不仅要重新设计养老制度，还要重新设计财政制度，尤其是各级政府之间的财政关系。”李杨称，这是一个非常大的问题。

　　按照“十二五”规划纲要的要求，在全面落实基本养老金省级统筹的同时，要研究制定基础养老金全国统筹的思路和方案。

　　人保部此前打算延长退休年龄，缓解财政支出压力。

　　然而，推迟养老金领取年龄对养老金缺口所起的作用并不大。中国社科院世界社保研究中心做过测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，每年减缓基金的缺口只有200亿元。

　　在财政缺口、个人空账日益严重的大背景下，从基本养老制度的发展去解决问题显然不够，必须通过完善第二支柱企业年金，扩充第三支柱去解决基本养老保险资金的不足和基本养老保险待遇偏低的问题。

　　企业年金作为我国养老保险的第二条腿，基础还比较薄弱，发展相对缓慢。然而，由于缺乏适合的税收优惠计划，第二支柱在中国发展缓慢。

　　《报告》认为， 从参保职工人数增长上看，建立企业年金的职工人数从2010年的1335万人增长到2011年的1577万人。虽然有所增长，但近年来，企业年金面临发展趋缓的困境。

　　2005年～2011年，企业年金参保人数仅占基本养老保险参保人数的5%左右，基金规模仅占基本养老保险基金的20%左右。

　　与此形成鲜明对照的是，美国2010年底401（K）金养老金规模达到 3.1万亿元，占GDP的21%，占美国养老金总资产的31%。

　　“税收优惠激励不足和针对中小企业而设计的计划发展滞后，是导致企业年金发展过慢的两个重要原因。这也造成了我国养老金制度必须高度依赖基本养老金的尴尬现象。”李扬表示，如果没有大的政策出台，很难指望企业年金在人口老龄化越来越严重的未来几十年中担负构建多支柱养老保障体系的重任。

　　“企业年金经过六年多的发展，走到今天，税收无疑已经成为年金发展的瓶颈。”人保部基金监督司副司长张浩称：从国际惯例来说，任何一个国家的第二支柱企业年金都是在国家政策的支持下发展起来的。“我们希望年金的税优政策最终能够出台。”人保部一直在努力推动此事。