特约记者平亦凡北京报道

　　“十年来，养老机构床位数增长了三倍多，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，资金保障与服务提供相匹配的社会养老服务体系已初步建立。”

　　9月20日，在民政部召开的“党的十六大以来我国基本民生保障工作进展情况”新闻发布会上，谈到国家养老体系建设时，民政部部长李立国如是说。

　　根据民政部的计划，省、市、县以及农村四级养老体系将在“十二五”末搭建完成。“在‘十二五’末，全国总床位由现在的357万张达到660万张，每千名老人由目前的19张床位提高到30张床位。”民政部副部长窦玉沛表示，“另外，我们还将建立养老机构的准入、监管和退出的机制，确保养老服务水平的提高和健康发展。”

　　然而，我国的养老服务体系还面临着责任不清、资金不足、法律规划缺失的难点问题，如何在法律和制度层面搭建更加广泛参与的养老保障体系依然待解。

　　立体养老体系即将建立

　　民政部副部长窦玉沛强调，当前，我国已进入老龄化社会，老年人口基数大、增速快、高龄化、失能化、空巢化趋势显著，再加上我国未富先老的国情和家庭小型化的结构叠加在一起，养老问题十分严峻。因此，要坚持资金保障与提供服务相结合，着力解决老年人有钱养老和有服务养老的问题。

　　根据民政部的计划，从2012年2月起，“十二五”期间将连续开展“养老服务体系建设推进年”活动，并启动“敬老爱老助老工程”，省、市、县以及农村四级养老体系将在“十二五”末搭建完成。

　　首先，在大中城市要建设一批集养老示范、培训实训为一体的较大型的养老机构（简称“阳光计划”）；在区县一级，每个区县要建设一所以养老为重点、兼具为残疾人和孤儿服务的综合性的服务设施（简称“月光计划”）；在社区要建设为居家养老服务的星罗棋布的站点（简称“星光计划”）；在农村的乡镇，继续建设为五保老人服务的五保敬老设施（简称 “霞光计划”）。

　　同时，在各类养老机构和社区，要配置不同的康复辅具（简称“福康计划”）。此外，民政部从去年开始试点，在农村建设由村主办的互助养老的幸福院（简称“幸福计划”），今年将逐步铺开。

　　“这几项计划的实施，涵盖了养老的不同层级和不同的功能。”窦玉沛说，“为了把它落到实处，民政部还制定了社会养老服务体系建设监测指标体系，随时对各地的发展进行监控，并且制定了以奖代补的政策。”

　　“十年来，政府在养老保障体系的建设方面提出了一个很好的理念，叫做‘覆盖全民、统筹城乡’，公共服务体系也已逐步建立起来。”清华大学就业保障研究中心主任杨燕绥告诉记者，“但是，我国目前的社会保障体系尚不完善，只能说包括养老保障在内的社会保障体系框架基本形成。”

　　三大难点待解

　　长期以来，钱从哪来、怎么管理、如何定标准一直是困扰养老保障体系建设的核心问题，责任不清、资金不足、法律规划缺失仍是未来搭建基本养老保障体系的难点。

　　根据1994年以来实施的分税制财政管理体制，社会福利方面的支出均由地方政府出钱，中央政府并不负担。同时，基础养老服务有政府补贴、社会捐赠、居民自付等多种支付方式，各种方式的界限如何划分尚待厘清。

　　“现在中央也会下拨养老经费，具体到一个地方，拨与不拨、拨多少有很大的随意性。各地由于财力和标准的不同，往往也会制定不同的规范，统筹性较低。” 南开大学社会工作与社会政策系教授关信平说，“由于需要从各方筹集资源，政府、社会、个人的权责并不明晰，没有统一的制度安排，社会集资的积极性也不高。”

　　“我们还没有《社会保障法》，也没有当下和未来养老保障方面的全局性规划，这样不容易形成共识。” 杨燕绥说。

　　为了解决资金问题，多地开始实施以服务换服务的社区互助“时间银行”制度，社区志愿者可把为老人提供服务的时间记录下来，今后需要此类服务时便可支取。

　　“这项政策只是在小范围内开展，并非全国性政策。此外，该政策缺乏严格的监管机制，不具备长期性和稳定性，并不能从根本解决资金不足的问题。” 关信平说。

　　不过，民政部方面已经在积极筹划与各方合作，加强养老方面的投入。

　　据民政部副部长窦玉沛介绍，从民政部到地方民政部门所掌握的彩票公益金，将有50%用于养老。民政部还和国家开发行签署了协议，探索社会化投融资的渠道，今年国家开发行拿出100亿低息优惠贷款，先试点，逐步扩大规模。

　　与此同时，民政部和国家发改委正在起草《关于鼓励社会力量参与养老服务设施建设的意见》。“这个意见已经基本上成型，准备报国务院审批发布。”窦玉沛副部长说。

　　“在资金来源方面，可以建立护理保险制度。”中央财经大学社会保障系主任褚福灵说，“通过这一制度，40 岁以上的人全部加入护理保险，并为自己在今后能够得到公共护理服务而缴纳一定的保险费。当被保险人需要得到护理服务时，通过申请和认定，将会得到护理保险制度所提供的各种护理服务。护理服务的费用主要由护理保险支付，个人只承担其中一部分。”