本报记者 郭觐

　　

　　ＩＣ图

　　预算法的实质是整个国家治理的问题，涉及到每个人的生老病死、衣食住行，涉及到中央和地方的关系、立法权和行政权的关系等，是经济领域内的“亚宪法”

　　预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。本次预算法修正案对预算法立法目的未作任何修改

　　“从人们憎恨万分的‘三公经费’，到百般揪心的上学看病就业‘三难’，背后都离不开看不见的‘预算之手’的作用。让大家都来关心预算法的修改吧，一部透明公开的预算法是民主的基石。”财税专家马靖昊用充满感性的微博号召公众积极对预算法修正案（草案）（二次审议稿）（下称“预算法”）提意见。

　　8月5日是全国人大常委会对“预算法”公开征求意见的截止日期，《国际金融报》记者8月5日晚22时32分访问该系统，发现该法律草案已“下架”，查询不到有关信息。截至目前，全国人大法律草案征求意见管理系统中针对此法的意见达32万余条。

　　面对多达74条、充斥大量专业术语的修改细则，竟征得32万余条意见，民意可谓“沸腾”。虽然民意详情暂时未公诸于众，但从各路财税专家和法律专家对预算法修改稿的意见看，公众对该法的立法宗旨、国库业务的管理制度、以及地方政府发行债券的权限等问题尤为关注。

　　民意征集

　　前半月3.9万条，后半月27万条

　　“预算法的实质是整个国家治理的问题，涉及到每个人的生老病死、衣食住行，涉及到中央和地方的关系、立法权和行政权的关系等，是经济领域内的‘亚宪法’。”中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，该修改案理应受到更多的关注。

　　无论法律专家如何普及预算法的重要性，普通民众面对多达74条、充斥着大量专业术语的修改细则，“提意见”是件不容易做的事情。中国人大网数据显示，预算法从7月6日开始征集意见，截至7月22日18时（即征集时限过半时），征集意见数仅为3.9万多条。而同期参与意见征集的劳动合同法修正案草案，征集意见数已达20万条。

　　虽然没有数据表明铁道部1850万元拍摄宣传片事件对预算法公开征求意见起到直接推动作用，但是自7月23日-8月5日，这部被视为专业性过强的法规，征集意见过程上演“大逆转”，后半月征集意见条数锐增27万余条。半月之内征集到27万条意见，这是预算法修正案草案创造的纪录。

　　公众在网上提交了什么意见？全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪对此表示关注，他7月29日在微博上表示：“我提议并要求全国人大常委会将社会公众对各条款的主要修改意见向社会公布，在社会进行充分交流和讨论的基础上对预算法修正案进行再审议。”截至记者发稿，中国人大网暂未显示征集到的意见详情。

　　立法宗旨

　　是政府内部管理，还是规范政府行为

　　民众的修改意见暂时无从知晓，但各路财税专家以及法律专家对预算法提出了整改意见。

　　预算法到底应该是一部政府内部管理的法律还是规范政府行为的法律？这个话题成为预算法草案修订中最大的争议。显然，预算法修订案二审稿是倾向于前者的，但财税领域的专家们却有着不同看法。

　　根据全国人大公布的二审稿，修订案的第一条并没有改动现行预算法的规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

　　北京大学法学院教授刘剑文认为，预算法的第一条是立法宗旨，现行预算法通过于1994年，当时公共财政的特点还不明显，而现在的情况与当年已经有了根本不同，当前更应该突出公共财政、民生财政、法制财政、绩效财政的特点，强调规范政府的收支行为，强化政府资金分配的公平公正，加强预算的有效监督。

　　因此他建议将二审稿第一条修改为：“为了规范各级政府收支行为，强化预算的公平、公正分配和有效监督职能，保障经济和社会的健康、有序发展，根据宪法，制定本法。”

　　上海财经大学教授朱为群认为，预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。本次预算法修正案对预算法立法目的未作任何修改。按照这个立法目的，预算法成为上级政府管理下级政府的工具，而不是人民对政府支出的约束。

　　国库业务

　　是央行经理，还是央行代理

　　预算法中关于删除现行预算法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，再次引发对经理制（主张央行国库受政府领导、对政府负责）与代理制（主张央行国库受财政部门领导、对财政部门负责）之争的讨论。近期，央行更是直接通过所管报纸《金融时报》（2012.7.28）刊登《为什么必须是国库经理制而不是代理制？》以及主管刊物《金融研究》（2012第7期）刊登《中国国库体制改革与防火墙建设》，两篇文章均反对关于国库代理制的提法，称国库经理制才是中国国库体制模式的不二选择。两篇文章作者均为中央财经大学教授王雍君。

　　两篇文章核心观点认为，央行和财政部的健全关系建立在“分工合作”而非“委托代理”的基础上。央行作为“政府的银行”这一法定地位确立了央行对政府，而不是财政部门的“代理责任”。

　　《金融时报》文章指出，“国库库款的支配权属于财政部门”（《预算法》修订草案第54条）明显不能成立。从《宪法》法理上看，国库库款的支配权只应归属国家的最高权力机关———全国人大。财政部门只是执行者，不能享有支配公款（纳税人的钱）这种理应归属立法机关的权力。

　　《中国国库体制改革与防火墙建设》文章建议，将央行负责管理政府现金和政府银行账户载入修订后的《预算法》、全部取消开设于商业银行的各种所谓财政账户、确保政府持有的所有银行账户均开设于央行或由央行指定的商业银行、取消预算法等相关法律中关于“国库库款支配权归属财政部门”这一明显违背基本法理的条款。

　　债券发行

　　地方政府是无权还是有权

　　对于地方政府发债权，去年一审稿曾规定“对地方政府债务实行限额管理”，但二审稿调整为“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　对此，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青提出，地方财政还是应该有相对独立性，比如在严格限定条件的前提下，有条件地赋予地方政府发债等财政权，地方政府在保证风险不大的情况下，可以发行地方债务。

　　全国人大财经委原研究室巡视员王连洲(微博)表示，按一般的社会治理原则，赋予地方政府多少事权，就应该同时赋予多少财权。从这一点而言，地方政府应该有包括债务融资在内的财政调节权。但另一个不可忽视的客观条件是我国的吏治制度，地方政府主要负责人的任职期限多为几年时间，他们为了要政绩，如果给予地方政府发债权，可能会给下一届政府留下难以弥补的债务“窟窿”，造成政务困难。因此发债权暂且堵死为宜，这样可能利大于弊。