梁发芾

　　现行《预算法》的一个重大缺陷是缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定。遗憾的是，来自媒体的报道证实，正在征求意见的《预算法》修正案草案二次审议稿，并未使这一局面得以扭转。

　　什么是预算？美国学者福利德里克·克莱文兰德在他的《美国预算观念的进化》中提出现代预算的7个特征，其中第6个特征是：财政开支计划必须得到权力机构的批准，并接受其监督。按照这个标准看，中国现在的预算制度貌似符合现代预算的特征，但其实缺陷多多，至关重要的是，这种预算制度虽然在形式上接受权力机构即人大的批准和监督，但这种批准和监督往往是程序性的，并不是实质性的，而且很多场合下，就连程序性的批准和监督也没有，政府就将钱花出去了。当政府收支的很大部分不向人大报告，不列入预算的时候，人大对预算的批准和监督当然就没有什么意义。

　　现代预算制度引入中国已经超过100年。当初引进的时候，当然并未漏掉议会批准和监督这个重要的内容。1907年4月21日的《时报》发表《论国民当知预算之理由及其根据》一文说：“国家之所以编制预算案者……凡立宪国家制定后，收入支出皆不得越其范围，是谓有‘拘束力’。此拘束力者非政府自拘束之，而议会拘束之也……”

　　这段见于大众传媒表的文章，已经非常清楚地指明了现代预算的“议会拘束力”，实际上就是议会对于预算的批准权和监督权。当时，人们不但在思想上接受预算必须具有来自议会批准和监督的“拘束力”，而且现实中也将这种思想予以践行。

　　1910年，刚刚成立的资政院，在其所召开的第一次常年会议上就对宣统三年的预算案进行了审理，在议决预算的时候，议员们认真审议，削减支出，并不留情。当资政院审核预算时，发现收支差距巨大，赤字严重，就进行了大刀阔斧的删减，尤其对陆军部军费和邮传部经费，删减达6500万两之多。

　　在审议预算中，地方咨议局与地方当政的督抚更是发生激烈争执。由于地方预算是由督抚们提交给咨议局审议的，因此督抚们便常常玩弄花招，对抗审议，而咨议局的议员们为了控制预算，进行了针锋相对的抗争。在这些预算审议纠纷中，以江苏省咨议局抗争尤为典型。1911年，两江总督张人骏不满咨议局对其原提预算案作的核减，拒绝公布施行，竟按原案执行。全体常驻议员认为张人骏公开否认了咨议局对预算案的议决权，但张人骏却反诬常驻议员“意在强迫施行”，江苏咨议局议长张謇与副议长及常驻议员“全体引咎辞职，即日出局”以表抗议。在各方舆论压力下，朝廷下令要张人骏公布预算案。江苏咨议局取得了胜利并复职。

　　资政院和咨议局审议预算的事实说明，在100年前预备立宪中，作为议会前身的资政院和咨议局，一方面依法取得审查批准政府预算案的权力，另一方面极为艰难地行使这项权力，而令人欣慰的是，议员们依靠这种权力，取得了一定的成果，一定程度上实现了议会对政府收支的拘束力。

　　令人尴尬的是，100年过去后，预算批准和监督的问题，其实仍然是100年前的祖宗们努力解决的老问题，而且今天的问题似乎比100年前更为严峻。

　　诚如专家学者所说，今天尽管有了预算制度，但是《预算法》并未清晰地赋予人大对预算的审查监督权。人大代表并无对于预算案的修正权，对于明显不合理的预算安排，人大代表不能修改；人大代表也没有对于预算案的分项审批权，政府提交的预算是一揽子预算，人大或者全盘否定，或者全盘肯定，并无对于不合理的项目予以单独否决的权力，因而使不合理的项目也搭车而通过。还有，对于超预算收入的部分应如何使用，按照现在的预算法，政府向人大报告即可，结果是，每年各级政府都强力超预算征收巨额收入，在年末突击花掉，有时先斩后奏，有时斩而不奏。至于政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支，现在仍然是完全按照国务院的规定执行，对于此三项数额极为巨大的预算，人大不但没有审查监督权，甚至连起码的知情权也不具有。

　　为什么必须在预算制度中给人大以更切实的权力？原因非常简单。因为按照中国宪法规定，中国的一切权力属于人民，而人民拥有的权力中，最重要的当属监督政府正确行使权力，约束政府公正廉洁地使用人民税款，并将此税款用于符合人民意志的领域。人民将这些权力委托给了人大，如果人大没有实质性的权力去审查监督政府收支，则政府必不可免地会将人民的税金用于谋私自肥，人民的权力将完全落空。

　　作者为财税史学者

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