就在为期一个月的《中华人民共和国预算法修正案（草案）（二次审议稿）》征求意见期即将关闭时，这部本应被全体国民高度关注的法案才结束一直以来低调、缄默的状态。在众多专家学者的奋力疾呼下，公众才对这部与14亿国民“钱袋子”密切相关的法案予以更多的重视。截止到8月2日本报记者截稿日止，这部有“亚宪法”、“经济宪法”之称的预算法修正案（草案），共收到意见251778条，仅次于《劳动合同法修正案（草案）》，位居第二位。作为预算法修正案中的一项关键内容，国库收支负责部门的定位与公众的“钱袋子”如何管理，被有关各方和学界广为关注。

　　随着8月5日征求意见截止日的逼近，以提出“公款管理三道防火墙”理论而著称的中央财经大学教授、经济研究院院长王雍君教授，再次向记者表达了他的焦灼的心情：“我的担忧和焦急纯粹基于国家的立场和专业的判断，现在这版预算法修正案有些条款的进步远远不足以弥补关键条款上出现的倒退。如果预算法这样通过，后果不堪设想。”

　　如果将“经理”变为“代理”，公款管理防火墙何在？

　　王雍君教授提出，公款管理的第一道防火墙是所有公款要由立法机关明确授权。行政部门征集收入和实施开支的行为，必须获得代表公民的立法机关明确而正式的授权。第二道防火墙是必须保证法定授权有切实可行的程序和实施机制，确保授权不会落空，即公款应当是先进入国库单一账户，实现政府现金余额的集中化管理。国库单一账户之外的财政性账户，应该是零余额账户。第三道防火墙是所有放在国库单一账户和其他公共账户上的资金进出情况，必须向立法机关报告。只要三道防火墙牢固地建立起来，公款管理方面出问题，通常不会是全局性和灾难性的。但是，如果防火墙机制有重大漏洞，一定会出大问题，而且会反复出现。

　　在王雍君教授看来，二审稿最薄弱的部分，恰好在于公共资金的安全和妥善管理高度依赖的防火墙机制。“预算法涉及所有人的核心利益，公民作为一个整体，必须关心‘钱袋子’是否安全，是否被妥善保管”。王雍君教授指出，二审稿虽然回避了“代理”与“经理”的表述，但实际上构造了百分之百的代理制。二审稿没有向立法机关报告国库单一账户资金进出的规定，类似个人让别人管钱，存取多少，委托人是不知道的。另外，二审稿有关第二道防火墙机制的条款十分含混，有些甚至相抵触。总体而言，二审稿不足以担负起守护纳税人钱袋子的作用。

　　中央财经大学政府管理学院栗玉香教授认为，预算法作为“财政宪法”，其修订的基本出发点应是对纳税人负责，确保纳税人的钱不被挪用和滥用，即确保公共财政资金安全和有效使用。预算法的修订应是政府公共管理职能不断优化的过程，应充分发挥相关职能部门的优势，并体现出部门分工合作又监督制约的政府治理结构，确保公共财政职能的实现。预算法修订涉及每个纳税人的利益，应有公众的广泛参与，确保公众的知情权。

　　国务院发展研究中心倪红日研究员指出，二审稿大多是追溯性的，通过法律把现行的一些做法固化下来，但有些做法可能未来还要改，如果现在固化下来，一点余地都不留，恐怕不妥，比如财政专户问题。按道理，财政专户应统一纳入国库系统，否则的话，财政资金就被分解了。如果通过法律固化财政专户，实际上把财政资金分成了两个体系，从财政资金的使用来看，一部分资金从国库走，一部分资金从财政专户走。从国库走的，有国库实时审核把关；从专户走的，形成财政自己监督自己的情况。但是二审稿将国库由央行经理的条款去掉，如按照修改后的法案，实质上国库资金使用、管理和监督的全部过程也都成为了财政部门的职责。财政部门真正身兼了“运动员”和“裁判员”身份。

　　天则经济研究所副所长冯兴元教授表示，央行经理国库既可以为人大的预决算审批和预算执行监督检查提供信息支持，也可以为面向公众的政府信息公开提供数据支持。从这个意义上说，央行经理国库有利于促进阳光财政，有利于加强公众监督。在谈到财政专户问题时，冯兴元教授指出，目前各级财政部门都有很多的财政专户，各家银行争相拉存款，“大金库”又分成了众多“小金库”，由此引发很多腐败问题。如果由财政部统管国库单一账户“体系”，可能为更多的腐败打开大门。

　　如果将“经理”变为“代理”，谁来逐笔实时监督“钱袋子”去向？

　　二审稿中回避有关经理国库的表述，最令公众担忧的是有效监督权的缺失，即国库资金收付过程中的监督与制衡功能消失殆尽。

　　倪红日研究员认为，现行预算法及国家金库条例等多部法律法规规定“央行经理国库”，客观上国库处理业务时对财政的支出活动有监督和制约的功能。二审稿回避了央行经理国库的表述，实质上就是取消或削弱了国库事中监督权。审计基本上是事后监督，财政部门内部虽也有监督系统，但不能替代国库事中的实时、逐笔监督。人民银行经理国库，在执行预算收支过程中，能够及时制止不合适的越权或者可能出现的问题，对制约权力滥用有好处，因此国库事中监督也是为财政服务的。

　　中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授认为，从法律角度来看，部门立法存在问题，部门倾向于把想要的权力放入法律条文中。从管理角度来看,二审稿中决策、执行和监督相分离的原则体现不充分，国库职能定位不清楚，如何实现部门之间制约，尚存欠缺。国库只是监督可能还不够，还需要考虑由国库监督衍生国库决策建议权的更深层次制度设计。

　　栗玉香教授认为，从财政资金管理来说，财政和央行要相互配合,既有分工，又有制约。从财务角度来说，财政是会计，央行国库就是出纳，会计和出纳的职责应当是相互独立的。从内部控制的角度看,财政部门和央行国库的职责应符合基本的不相容职责分离控制的要求。即使央行国库的职责仅限于传统意义上的“公款收支的出纳机关”，也应保持对财政的独立性。内部控制要求会计与出纳的分离控制，这是常识。从民主管理和政府善治的大趋势来讲，加强全国人大监督和央行国库事中监督都是必须的。

　　7月31日，一家外国通讯社报道，中国国库事关国计民生，“会计”与“出纳”一个都不能少。国库监督是为财政服务,是为财政资金的安全完整把关守口，既是财政内部监督的有效配合,也是人大监督、审计监督的有益补充。

　　国务院发展研究中心巴曙松(微博)称，如果国库经理权改变，相当于央行已不再对国库资金使用过程有监督权，那么谁来监督？人大会审议表决每年预算案，审计署会进行审计监督，但属于事前、事后的必要环节，而不是过程中的逐笔监督、实时监督。

　　重庆大学教授蒲勇健呼吁，在我国当前的政治体制、预算管理体制下，人民银行“经理”国库，办理政府全部预算收支业务，并在办理过程中实施实时、逐笔的事中监督，这样被长期实践证明行之有效、符合我国国情的重要管理制度安排不应轻易改变。

　　如果将“经理”改为“代理”，如何更好地体现加强和改善宏观调控？

　　预算法的目标之一是加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。可惜的是，二审稿虽然在开头写明了这一目标，但在全文中并没有体现出加强宏观调控的意味。

　　冯兴元教授认为，预算法中强调“强化宏观调控”不如改为“科学实施财政政策和货币政策”更合适。纵观各国经验，在宏观调控中，货币政策是首位的，是优先于财政政策的。德国央行可以对政府的政策发表意见，以与货币政策相协调。公开市场操作由央行来负责，国库放在央行有利于央行目标实现，有利于货币政策制定与执行,更有利于两大宏观政策的协调。如果由财政部来控制单一账户，央行便很难全面及时了解财政资金运行情况，从而影响货币政策的科学制定与执行。

　　倪红日研究员认为，中国人民银行和大量商业银行是国有的，从大的资金口径来讲，现在沉淀的大量国库资金，影响了社会总供求关系。因为财政分配活动中存在问题，才有很大一部分资金沉淀下来，经济过热时，沉淀资金有好处，但当经济下滑时，沉淀资金就应当运用出去，形成真正的购买力。财政资金运用好了，财政与货币两大政策就能够很好地结合起来，有利于加强和改善国家宏观调控。

　　栗玉香教授认为，应该坚持央行经理国库制的安排。央行自建国以来就具体负责国库事宜，具有长期管理国库的专业化优势。同时，央行作为政府的金库，能够随时监控货币资金、财政资金的流入、流出和余额，因而天然地具有资金信息管理的优势。因此，由央行经理国库，更有利于国家货币政策与财政政策的协调，从而有助于国家宏观经济调控政策的落实。

　　这家外国通讯社的报道指出，全球经济风雨飘摇之际，各国央行在稳定经济和金融中的作用有所增强，而作为全球第二大经济体的中国，其央行的地位却正面临被削弱的风险。中国央行“经理国库”之职，在征求意见的二审稿已被删除，未来或将由“代理制”作为其在国库业务中的职能。尽管“经理”和“代理”仅一字之差,但将给中国央行货币政策操作带来较大的影响。中国央行如果不承担“经理国库”之职，简单根据财政部指令操作，则可能失去与财政部的对等协调和紧密配合的基础，导致中国央行货币政策操作从过去十多年的对冲外汇占款，转向未来不得不对冲国库资金波动的尴尬局面。而这种国库资金管理和货币政策操作所产生的冲突，还可能给市场带来混乱的信号，不宜于正确引导投资者和经济主体的预期，达成中国宏观调控的目标和效果。而且，财政资金的投放与基础货币有密切关系，从而影响金融市场流动性的松紧，实际上是关系到国家宏观调控的全局问题。

　　总之，央行经理国库这道防火墙绝对不应当被推倒或被毁坏，预算法修订应在进一步强化财政资金监督制约，切实维护公共利益、维护国库资金安全上作出更多努力。