每经记者 李泽民 发自北京

　　在执行了整整一年时间后，被称为工伤劳动者保护史上具有里程碑意义的先行支付制度，在多个地方遭遇了“落实不畅”的困局。

　　 近日，根据《每日经济新闻》记者获得的一份《工伤保险待遇先行支付制度2011年~2012年实施情况调研报告》显示，此制度受多方因素制约，实际执行效果大打折扣。

　　 制度落实程度过低、配套建设不到位，劳动者没有充足渠道了解先行支付制度等，成为该制度落实的一大羁绊。

　　 更需引起重视的是，近八成城市表示劳动者在遭遇工伤之后，“不可以申请”先行支付待遇。

　　部分城市开始实施

　　 所谓工伤保险先行支付制度，是指在工伤事故发生后，用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，由工伤保险基金先行垫付，再由社保经办机构向用人单位追偿。这项由《社会保险法》创设的重要制度于去年7月1日生效。

　　 现实中，一些用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险，在发生工伤事故后，又往往拒绝进行医疗救治和支付其工伤保险待遇，使工伤劳动者陷入极大的生存困境。根据北京义联劳动法援助与研究中心 （以下简称义联）的相关研究，未参保工伤劳动者往往要负担高达数十万元的医疗费，沉重的经济负担严重影响了工伤劳动者的救治和康复。

　　 在此背景下，先行支付制度的出台被认为是事关劳动者权益的福音。至今年7月1日，这项制度实施一年，根据政府信息公开申请的答复，记者发现浙江宁波、温州、山东淄博、云南丽江等城市的人社部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请；而包括威海、河池等在内的城市也已出台针对工伤保险待遇先行支付的实施细则，部分地区在落实工伤保险制度的地方法规、规章或规范性文件中，明确吸收了先行支付制度的法律规定。

　　九成劳动者不知晓

　　 根据义联对全国246个城市的调查发现，虽然工伤保险待遇先行支付制度已经破冰，但总体而言在全国范围内并没有得到贯彻和落实。

　　 报告指出，先行支付制度受多方因素影响迟迟未能得到有效落实，主要体现为：细则缺位、基金风险、能力限制、认识不足、动力缺乏。

　　 调研结果显示，目前表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个，占11.4%；明确表示“不可以”申请的城市则多达190个，比例高达77.2%。此外，还有23个城市并“不确定”是否可以申请，占9.3%；有5个城市甚至“不知道”是否可以申请。

　　 在制度的配套建设方面，调研发现，目前仅有9个城市出台了有关实施细则，仅占4.4%；有88.3%的城市明确表示没有实施细则。另外，虽然有21城市正准备制定有关实施细则，但对于何时能够出台多数都比较模糊。

　　 除去制度实施者的 “不积极”之外，劳动者对这项制度也知之甚少。根据义联连续两年的调研，78.6%的工伤劳动者表示没有听说过社会保险法，有九成左右的工伤劳动者根本不知道先行支付制度。报告认为，劳动者的弱势也导致人社部门在执行先行支付制度方面压力和动力不足。

　　担心基金支付风险

　　 调查发现，先行支付制度可能给工伤保险基金带来的风险和压力，也是导致基层人社部门拒绝接受工伤保险先行支付申请的一个考虑。

　　 分析更深层次的原因，人社部门的忧虑在于，未参保的企业在一定程度上并不规范，没有足够的财产，先行支付后追缴回的可能性不大。同时，部分工作人员担心先行支付制度会给人以 “不参保就能享受待遇”的印象，导致工伤保险缴费扩面困难，进一步影响基金收入。调研数据显示，拒绝先行支付制度的城市中，以“当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口”为由的有69个城市，占34.8%。“用人单位若不存在了就没有了被追偿主体”的有26个，占13.1%。

　　 北京义联劳动法援助与研究中心研究员叶明欣告诉 《每日经济新闻》记者，其实这些问题都有克服的途径和方法，比如提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性基金风险等。

　　 报告认为，工伤保险基金的作用在于扶助工伤劳动者，而不在于累积。全国工伤保险基金的盈余逐年递增，已达700多亿元，已经为先行支付的落实奠定了基础。