本报记者 周潇枭 北京报道

　　日前，经十一届全国人大常委会第27次会议审议的《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》，正在向全社会公开征集意见。截止到记者发稿时，已经有14000多条意见被提交。

　　二审稿的面世，引发诸多讨论，其中是否放行地方债成为争论的焦点。二审稿中，首次提出公共预算支出的“经济性质”分类，而不是局限于功能分类，这仿佛也让呼吁多年的“三公经费”公开，在预算法里有一定支撑。

　　不过，业内学者表示，尽管预算法二审稿里吸纳了不少新内容，但此次改动，只能称为“小改”，更多是文字上的改动，或者仅仅指明财政改革的方向，并没有具体操作规范，难以有效规范政府行为。

　　六点变化

　　预算法的修订过程很曲折。早在2004年，全国人大曾成立专门的预算法修订小组，并出台修订方案，最后因牵涉面甚广、改动难度大等原因，不了了之。

　　2006年人大立法计划中，预算法修订为“应确保按时完成起草任务、如期提请审议”的第一类法律项目，被安排在当年10月份提交审议。

　　2010年人大立法计划中，预算法的修订，为提请全国人大常委会初次审议的14件法律案之一，被安排在当年的8月份进行审议。

　　但直到2011年11月份国务院常务会议，才讨论并原则通过预算法修正案草案，并决定提请全国人大常委会审议。

　　去年12月份，十一届全国人大常委会第24次会议，通过了修正案（草案）的初次审议，初审草案未公开。

　　初审后，人大法制工作委员会将草案印发各省及中央有关部门征求意见。其间，人大法律委员会、财政经济委员会、法制工作委员会和预算工作委员会，曾召开联席会议，听取相关部门和专家意见；相关专门委员会还曾到广西、四川、广东等地调研。

　　相比初审，二审草案主要有六方面的变化。

　　一是，乡镇政府作为一级政权，为一级独立预算。二是，对于未设专门委员会的市、州，由人大常委会对有关工作提出意见。三是，增加了关于公共预算支出经济分类的具体规定，指出经济分类包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出和其他支出。四是，规定地方政府不得发债，国务院和法律法规另行规定的除外。五是，对于转移支付，上级政府应提前告知下级政府，下级政府应将该转移支付编入本级预算。六是，加强财政专户的管理，并与国库信息实现信息共享。

　　相比1994年颁布的预算法，经修订的二审稿，从原来的79项条文，扩展到95项条文；其中，增加的条文以及有改动的条文，达74项。

　　地方债争议

　　二审稿明确：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　在不少业内人士看来，相比初审稿中，允许地方政府在国务院规定的限额内举债，二审稿是在“走回头路”。

　　争议双方所持的观点非常明确，症结点在于对地方债务的担忧。

　　在全国人大常委会分组审议修正草案时，辜胜阻(微博)委员认为，重申地方政府不允许发债，非常重要；如果让地方政府发债，将后患无穷。他认为国际金融危机和欧债危机，都表明政府负债如缺乏有效监督，将对整个经济持续健康的发债产生很坏的影响。

　　中国财税法学会会长刘剑文，认为这表明了中国对当前地方政府超过十万亿债务的管理态度。在当前

　　欧债危机蔓延，全球经济前景不明朗的情况下，这传达了中国对地方债务规范化的管理，防范财政风险。

　　不过，刘剑文也表示，长远来看，应该是朝着允许地方发债的方向转变。他也支持赋予地方发债权，但综合考虑当前时机、条件和环境，现在还不宜放开。

　　对放开地方债持积极态度的人，多认为地方债已成既定事实，在预算法中进行规定，有助于加强对地方债的规范管理。

　　中山大学财税教授林江支持对地方债有条件的放开，因为禁止地方的发债权，但地方仍可以通过地方融资平台等进行融资。经核算达十多万亿元的地方债务，就表明堵塞地方发债这一途径，并不能有效规避债务风险。允许地方政府有条件地发债，让地方政府成为发债主体，并纳入到预算管理，还能增强地方责任意识。

　　中国政法大学财税研究中心主任施正文认为，二审草案中这样的规定也无不可，将权力全归给国务院，未来地方发债可走“国务院另行规定”这条道，但需要在预算法中，对此进行限制。如规定地方债务余额不能超过当地GDP的多少倍；当年发债规模不能超过财政支出的一定比例；债券由地方自主发行，而非由国务院代发。

　　经济性质分类

　　除了地方债，此前外界一直期望的“预算公开”，因加入政府开支的“经济性质”分类，在业内人士看来，稍有进展。

　　全国人大法律委员会提交的汇报指出，在征集意见时，有地方和部门提出，公共预算支出的功能分类和经济分类，能从不同侧面、以不同方式反映了政府支出活动，二者结合可以全面完整反映政府收支分类体系。

　　施正文指出，大家关注的“三公经费”，就包含在经济分类中的“工资福利支出”中。原来预算公开中，政府支出分为教育、农田水利、外交等，这是按功能进行分类；如教育支出中，有用于公务员行政公务开支，有用于教职员工资福利开支，也有用于校舍建设等，只有进行经济分类，才能判断出政府在教育这个领域中，有多少用于运行开支，有多少用在实在事务上。

　　二审草案中，对于预算公开，仅是第十一条提及，经批准的预算、预算调整、决算，“应当及时”向社会公开；同时规定，公开的具体办法，由国务院规定。

　　但施正文也指出，如果预算法中不对预算公开进行细化，按经济分类，仅公布各项开支的一个总体的概数，则难以对政府行为进行有效监督。