经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市四省市地方政府自行发债试点启动。这意味着中国地方政府终于可以以自主身份公开举债融资。

　　在市场万众期待中，10月20日，财政部公布《2011年地方政府自行发债试点办法》（下称试点办法），对地方自行发债的规模、利率、期限、承销、招标、定价、登记、托管、交易、还本付息等作了详细规定。

　　试点办法规定，试点自行发债四省市2011年的地方政府债券规模，要在国务院批准的规模限额内。试点省市发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度限额当年有效，不得结转下年。

　　改革半步走

　　2011年，国务院批准发行地方政府债券2000亿元。财政部核定，上海市规模为71亿元，浙江省为67亿元（不含宁波市），广东省（不含深圳市）为69亿元，深圳市为22亿元。

　　除了试点四省市总计229亿元的发债额度，其他省份和计划单列市今年的地方政府债券，将于10月底由财政部代理发行完毕。

　　试点办法规定，2011年试点省市政府债券由财政部代办还本付息。试点省市应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。

　　这一特殊规定说明，地方政府自行发债试点仅仅走出了半步。还本付息延续了代理发行的模式，由财政部代办还本付息，这一规定向市场透露出明确信号，地方政府自行发债仍由中央财政提供担保，地方政府的还本付息的风险水平，几乎等同于中央政府发行的国债。

　　试点办法规定，试点省市发行政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为三年和五年，期限结构为三年债券发行额和五年债券发行额，分别占国务院批准发债规模的50%。

　　可见，不仅发债规模由中央批准，对发行债券的期限结构和占比，自行发债省市也没有决定权。

　　试点办法全文仅17条，正文不足1500字。但其实质内容远超过文件本身，试点办法还将财政部代理发行地方债的三个文件囊括其中，涵盖债券预算管理、债券财政总预算会计核算和债券发行兑付三个方面。

　　财政部不但制定了地方政府债券管理的制度框架，对债券市场参与主体等具体事宜，也无需地方政府操心。试点办法规定，试点省（市）政府债券承销商应当是2009-2011年记账式国债承销团成员，原则上不得超过20家。

　　中国地方政府发债始于2009年，由财政部代理发行。财政部今年初开始研究地方自行发债事宜，即介于中央代理发行和完全自主发行的过渡形式。但细查财政部代为制定的发债机制，和财政部代理发行相比，地方政府自行发债走出的半步，惟一的变化是发债主体从后台走向前台。地方政府自行发债，如同起了省市名称的中央政府国债，完全由中央政府保驾护航。

　　中央政府放行地方政府自行举债，如同对待刚刚落地的婴儿，小心翼翼放入已构造多年的温暖“襁褓”中。地方政府终于有了在阳光下行动的自由，但空间严格受限。由中央政府制定的举债详规，犹如精心构造的温室，地方政府举债迈出的这半步，无论举债的地方政府，还是投资人，想遭遇风险也很难。

　　“按这样的方式，让省级地方政府自行发债，实际上和中央财政代理发行差不多。”财政部科研所副所长刘尚希认为，只是把代理发行模式从中央移到省里，变化就是操作距离缩短了。

　　市场化发行是正道

　　对自行发债放到哪级政府，国家发改委倾向于赋予市县级政府，即市政债，而财政部支持由省级政府发行，再转贷给市县级政府使用。国务院最终批准三个省级政府和一个计划单列市政府试点，以省级政府发债为主，兼顾了国家发改委支持发行市政债的看法。

　　国务院发展研究中心研究员倪红日认为，从控制地方债务风险的角度，省级政府发债比较好，但经济实力和财政管理能力较强的市级政府也可以考虑。

　　国家发改委财金司司长徐林认为，从发达国家的经验看，地方政府债主要是市政债，因为基础设施、市政建设的事权，主要由市县一级政府承担。让省级政府发债，还得由省级政府往下分，分配的过程实际上很复杂。

　　刘尚希认为，从发债和使用相结合的角度，应该让市县一级政府发债。但中国有300多个市级政府、近3000个县级政府，市县级政府发债对监管能力是现实的考验。因此，地方政府发债级次不应“一刀切”，应允许省级和市级政府政债同时存在。

　　财政部和国家发改委对地方发债级次的争议，除了不同层级政府发债各有利弊，监管权不同也是重要原因。如果以省级政府名义发债，监管权就在财政部。如果允许市县级政府发行市政债，地方政府可通过融资平台公司发债，核准权在国家发改委。

　　中国人民大学教授陈共认为，以市县级政府发债涉及两种方式，即市县级政府名义和其融资平台公司名义，政府名义发债融资后，搞基础设施建设还要成立项目公司，与其再成立项目公司，不如规范现有投融资平台公司，委托公司发债并负责项目建设，这是一个现实的办法。而且目前的地方融资平台债务名义是企业债务，实际上绝大多数是政府债务，财政部应该承认这样的实际情况。

　　财政部坚决反对地方政府通过融资平台公司发债，理由是地方融资平台公司不透明，尽可能不搞。对此问题，徐林认为，让市县级政府或委托其融资平台公司发债，就要在制度上做一些完善，建立地方政府发债的一些基本制度，包括各级政府必须公开完整的政府预算，同时编制资产负债表，只有具备这些基本条件，才能对地方政府做评级，让市场判断地方政府的债务风险。

　　但试点办法中，并没有对自行发债省市提出评级要求。财政部科研所金融研究室主任赵全厚对财新《新世纪》记者说，目前的自行发债试点和财政部代理发行没有本质区别，也就没有评级的必要。

　　对地方政府负有偿还责任的债务，审计署提出两个量化指标评估其风险状况，第一，由年末债务余额占当年综合可用财力的比率计算得出债务率，若债务率超过100%，意味着该地区债务风险较高；第二，由当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率得出偿债率，如偿债率超过国际通用的20%上限，表明该地区到期债务的偿债压力较大。

　　这两项债务风险标准，被国家发改委作为核准地方政府城投债的硬性指标，也为银监会所认可。

　　陈共认为，地方政府债券发行，应该采取完全市场化的方式，地方政府要公开完整的收支预算，由地方立法机关审批和立法监督，建立完善的制度，并由银行等市场参与主体，监督制约地方政府的举债行为。“既然允许地方政府发债，就要明明白白。”陈共说。

　　试点办法中，仅笼统要求发债省市要“及时披露本省（市）经济运行和财政收支状况等指标”。今年6月末，审计署公布了全国地方政府性债务审计结果，此后，山东、山西、北京、新疆等十几个省份也公布了本地政府债务情况。但到目前，上海、浙江、广东和深圳四省市政府并未公布其债务审计结果。

　　而财政部制定的试点办法，也未规定发债地方政府债务风险状况的评估指标。目前地方政府发债，延续了财政部代理发行的方式，由国务院批准。

　　对管理控制地方政府债务风险的制度建设问题，银监会主席刘明康称，要探索将地方债务收支纳入预算管理，严格控制地方政府举债和担保承诺行为，动态监控地方政府性债务，提高财政预算完整性和透明度，建立科学合理的“举债-偿债”管理体系。

　　“总之，建立起大众看得到的清晰完整的政府资产负债表，并由此建立有市场约束的直接融资机制，这才是避免风险的根本办法。”刘明康说。