专家认为试点地方财政实力雄厚违约风险小

　　商报记者 曹芬

　　为建立规范的地方政府举债融资机制，财政部近日下发通知：经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动。

　　由财政部代办还本付息

　　通知称，自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

　　通知还称，试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额，分别占国务院批准的发债规模的50%。

　　通知指出，试点省(市)应按照公开、公平、公正原则，组建本省(市)政府债券承销团。试点省(市)政府债券承销商应当是2009年至2011年记账式国债承销团成员，原则上不得超过20家。

　　通知还指出，试点省(市)发行政府债券应以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。发债定价机制包括承销和招标，具体发债定价机制由试点省(市)确定。

　　通知强调，试点省(市)应通过中国债券信息网和本省(市)财政厅(局、委)网站等媒体，及时披露本省(市)经济运行和财政收支状况等指标。试点省(市)在发债定价结束后应及时公布债券发行结果。

　　与已发行的“地方国债”不同

　　根据中国《预算法》，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。此前，地方政府发债一直由财政部代理。债券到期后，由财政部代办还本付息，然后地方政府再向财政部偿还相关款项。

　　业内人士认为，地方自行发债是对《预算法》的突破。《预算法》是计划经济时期制定的法律，政府管理理念跟现在有很大不同。上海市财政局一相关人士称，从中央代发到地方自行发债，现在看区别并不大，只是项目上的自主性、自由度会更大一些。“虽然地方自行发债，但并不代表中央就放手不管。”该人士表示，发债仍然在中央政府的调控范围中，并非任由地方政府随便发行。

　　“这四个地方自行发债，与已经发行的‘地方国债’不同，准确意义上说来，更应该叫‘地方市政债券’。”光大银行首席宏观分析师盛宏清向商报记者表示，地方市政债券5年的利率应该在4.5%－4.8%之间的水平，介于国债和企业债券之间，体现与国债的价差，同时也应该体现政府财政力量的差别。盛宏清称，以后地方自行发债范围会更广泛，届时，由于各地政府的财政实力和信用评级的不同，地方债务的定价也应有差异。“比如浙江和陕西，政府财政实力不一样，债券价格和收益应该也会有所不同。”

　　此前，有媒体报道称中央政府可能推出“自主发债”，对此盛宏清表示，自行发债主要涉及发债程序和项目确定，与自主发债不是一个概念。盛宏清认为，自主发债的主动性更强，但是也并非意味地方政府可以无所顾忌，起码在规模上应该有控制。“而‘地方市政债券’的实施能逐步扩大地方融资平台，促进地方直接融资的发展。”盛宏清还强调，地方自主发债的顺利实施，地方政府的财务公开至关重要。

　　分析认为对全国不具普遍性

　　“为有效化解地方财政风险，寻找新的地方举债路径，近几年，我国对地方发债模式进行了探索，对相关政策进行了一定调整，这次将发债模式从中央代理变为自行发债很有意义，更有利于调动地方政府的积极性。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文说。

　　“房地产市场低迷，地方财政收入出现明显下滑，是导致地方自行发债的原因之一。”银河证券首席经济学家左小蕾指出，地方自行发债后，中央政府一定要对地方债的使用和风险控制进行严格把关。地方发债获得的资金不能再用于房地产开发、重复建设等，而主要应用于民生、社保、公共服务。否则地方发债越多，钱越不够用，地方债的风险也会更高。

　　由于此次试点选取的地方财政实力雄厚，因此违约风险小。左小蕾认为，从全国来说，此举不具有普遍性，能否通过这些地方试点制订适用全国的机制，有待进一步观察。

　　对于投资者来说，地方政府自行发债的风险有多大成为最关心的问题。分析人士认为，地方政府自行发债，如何实现比企业债更强的透明度和如何获得市场认可的债券评级等，都需要握有自行发债权限的政府好好考量。

　　刘剑文指出，近几年，地方政府组建的融资平台虽对缓解融资难有一定作用，但在规范性与防范风险方面并非长久之计。

　　财政部财科所副所长刘尚希表示，试行地方自行发债，可以引导地方政府逐渐规划自己的债务管理流程，优化债务结构，如果在风险控制预警方面能增加诸如提高透明度等措施，自行发债的积极效果会更好。

　　财经评论员叶檀称，一旦允许地方发债，地方政府的信用评级至关重要，地方政府的信用记录，地方的偿债能力、资产变现能力，都将接受债券购买者的检验。“很难想象债券购买者会为一项毫无产出的面子工程掏钱。”叶檀认为，如果地方投融资公司出面发行企业债，那么项目的投资收益评估报告将一一摊到桌面。公开的风险比不公开的安全要让人安心得多。

　　经济学家鲁政委则称，允许四省市发债，一方面说明了年内地方偿债压力的确大，另一方面也暗示城投债风险已大降。但他同时也表示了隐忧，在地方政府举债约束机制未能健全的情况下再开新口子，可能为未来埋下更大隐患。再者，财政部“代办”偿付，也使市场无法正确评估信用风险。