记者 刘明霞 王丽娟 王玉光

　　9万亿，抑或14万亿？地方融资平台风险几何？对于这个未来数年影响中国宏观经济运行的最大隐患，是否已到了手起刀落的前夜？

　　一组权威的数据，一则未被证实的消息，再次引爆各界对地方融资平台贷款风险的关注。

　　6月1日晚，中国人民银行《2010年中国区域金融运行报告》披露，截至2010年末，全国共有地方融资平台1万余家，地方政府融资平台贷款规模大体在14万亿元左右。

　　此前一天，路透社引述消息人士称，中国银监会、财政部及发改委，拟于6月至9月期间处理2万亿~3万亿元可能违约的地方政府债务。做法是将部分债务转入数间新设立的公司，并解除省级及市级政府机构出售债券的限制。银行将承担一些损失，并会开放原先限制民间投资的项目。消息传出后，引发市场轩然大波。

　　《财经国家周刊》记者了解到，银监会、财政部以及发改委相关负责人均先后否认了上述有关处理地方债的方案。

　　然而，来自央行、银监会、财政部、国土部、审计署的消息显示，多部委正在从不同角度密集调研、收集有关地方政府融资平台的真实信息。

　　有争议的“方案”

　　6月1日，全国人大财经委副主任吴晓灵(专栏)对路透社的报道予以否认，“6月~9月只是对地方政府债务进行摸底，即使要清理，3个月时间也完全不可能完成。”

　　记者经多方采访后了解到的是，监管层以及业界对上述方案的可执行性都存在争议。

　　路透社报道中剥离地方政府债务的方案——将部分债务转入数间新设立的公司，有历史重演的意味——当年为实现国有银行股份制改革，国务院组建了四大资产管理公司接收国有银行的坏账。

　　银监会相关负责人指出，银监会目前还没有参与设立新的资产管理公司的想法。

　　“当年处理四大国有银行不良资产的方式，是特殊时期的特殊做法，并不是市场化的做法。在今天，如果仍采取这样非市场的手段来解决地方政府融资平台的不良债务，将是一种倒退的表现。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军(微博 专栏)说。

　　有部分专家担心，中央再次接手地方政府扩张带来的债务问题，可能会引发道德风险。赵锡军指出，地方政府出一笔坏账，国家就承担一批，都是纳税人的钱，长此以往将会无穷无尽。“监管层只能是参与整改的过程，而不是主导这个过程。”

　　国信证券银行业分析师邱志承预计，在2008年四万亿刺激政策的作用下，2009年地方债务剧增，这一业务风险会在2013年前后开始显现。从一般经验来看，在债务风险还未暴露之前，很少会进行大规模的重组和清理。

　　此外，如果执行债务清理，在技术上也存在不少困难。邱志承认为，财务重组中最大的麻烦是责任和损失如何分担，地方、中央和银行的比例怎么确定。而就算确定了分担原则，具体再一地一议，也会有非常巨大的谈判和交易成本。

　　而针对银行将承担一些损失这一方式，某国有银行中层管理者向记者指出，这肯定不是银行乐于见到的一种方式，“还需要银行与监管层进一步谈判，不是短期内能解决的问题”。

　　摸底土地抵押融资

　　尽管有关如何解决地方融资平台等地方债务风险的方案尚未浮出水面，但相关部委的调查摸底已在进行。

　　《财经国家周刊》记者获悉，国家土地督察驻各地分局近期已完成对部分省区市“政府土地抵押融资贷款情况”的督察。各分局负责人近期密集进京，向国家土地总督察、国土资源部部长徐绍史(专栏)汇报片区内督察情况。“地方政府土地抵押融资贷款”正迎来督察季。

　　记者看到的国家土地督察西安局(下称“西安督察局”)5月底向国家土地总督察汇报的一份“督察报告”中，罗列了地方政府土地抵押融资贷款的种种乱象。

　　其一是将未取得合法土地使用权的土地进行抵押贷款。例如，兰州市政府在没有依法收回原有土地使用权人的合法土地使用权和没有依法进行收购、补偿的情况下，直接下文要求国土资源部门特事特办，不履行公告、四邻签字、权属确认等土地登记程序，直接给储备中心办理临时划拨土地使用证，由兰州市土地储备中心进行融资性抵押贷款，共涉及14个项目，抵押土地273.78公顷，融资30.33亿元。

　　此外，有的地方政府违规将集体土地抵押贷款：兰州市皋兰县政府未经农用地转用和土地征收，将两宗总面积466.4亩的集体土地直接划拨给皋兰县城市发展投资有限公司，向皋兰县信用合作联合社抵押贷款1000万元。

　　还有地方政府将公共基础设施用地进行抵押贷款：兰州市土地储备中心将面积为166.97亩的南山路(现状及城市规划均为城市道路)抵押给中信银行兰州分行，抵押贷款1.3亿元；红古区土地储备中心将面积为56.89亩的城市广场和面积为95.49亩的城市道路抵押给兰州银行红古区支行进行贷款。

　　另外，一些地方政府还存在虚估土地价格进行抵押贷款现象。如2010年12月，兰州市土地储备中心将南山路两侧的104.58公顷土地抵押给国家开发银行甘肃省分行进行贷款时，甘肃纵横评估公司对该宗土地的评估单价是所在区域最高商业级别基准地价的2.4倍。

　　西安督察局相关负责人在接受记者采访时曾表示，“虚估资产、超值抵押”的罪责应归于银行监管。他提及一个现场办公案例：一块经营性用地，2月份公开挂牌的价格是200多万元，但3月份到银行抵押就贷款1000多万元。“挂牌成交价全是网上公开的，只要一看便知。奇怪的是，全社会都知道，银行竟然不知道。”

　　此外，未解除抵押直接出让抵押土地，金融机构贷款对象不符合规定，贷款期限不符合规定等问题，也位列其中。

　　监管行动

　　启动地方融资平台调查程序的不止国土部一家。

　　2011年3月1日，审计署18个特派办和37家地方审计机关，开始了对31个省(区、市)和5个计划单列市政府性债务的全面审查。这次审查将在6月底公布结果，地方融资平台是其中核心内容之一。

　　此外，银监会在2011年关于地方融资平台的检查周期已逐渐形成制度，并按季进行。各银监局分别于4月末、6月末、9月末和12月末前，将每季检查报告以省局为单位合并汇总，报送银监会。由各银监局、银监分局在汇总分析平台贷款季度报表的基础上，以单户融资平台的全部表内外授信及其银行为检查对象，每季至少各选择一个辖内平台大户进行现场检查。

　　“银监会一直在做的是处理地方融资平台公司贷款存量与增量的问题，按照不同的权重进行拨备，重新签订合同，重新设立条款，一直在风险控制这一环节。”银监会相关负责人指出。

　　在银监会清查的层层压力之下，银行对地方政府融资平台贷款比以往更加审慎。“我们现在基本不放平台贷款了，一是没有额度，二是这块业务控制的比较紧，总行基本不批贷。”某股份制银行客户经理向记者指出。

　　但由于统计口径的原因，各部委对地方政府融资平台的统计数据存在“打架”的问题。截至2010年末，银监会统计的全国地方融资平台公司贷款余额约9.09万亿元，占全部人民币贷款的19.16%，远低于央行近期公布的数据。

　　风险渐现尽管各方数据并不统一，但无论是9万亿还是14万亿，地方融资平台贷款规模已相当之大。地方政府债务财力之比越来越高。有学者认为，这已成为中国宏观经济运行中最大的风险因素之一。

　　据2010年6月国家审计署调查数据，截至2009年底，接受审计的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元。其中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务，分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%；而有7个省、10个市和14个县本级债务余额与当年可用财力之比超过100%，最高的达364.77%。

　　中国现行《预算法》中规定，“任何政府不得为企业发行债券提供担保”。而在现实中，地方政府通过提供慰问函等方式变相为平台融资提供信用担保。而由于地方政府与投融资平台的边界界定不清，完全主导了投融资平台的决策和经营，一旦投融资效益不佳时，其本身的风险和损失会直接转化为地方政府的风险。

　　由于缺乏如金融办、审计部门、监察部门的参与，地方债没有公开透明化，其资金流向、链条及使用效率也并不能有效监管。一旦出现风险，地方财政是否可以“兜底”没有监督保障。

　　并且，地方融资平台的贷款，通常在前三年项目建设期是付息，建成后才开始还本。因此，地方融资平台到2012年将迎来到期还款高峰。这也是近期地方债务问题引起各界强烈关注的原因。

　　“实际上，仅仅从数据本身是无法判断地方政府投融资平台风险大小的，要结合当地经济发展的潜力来分析。”财政部科学研究所副所长刘尚希在接受记者采访时说。

　　刘尚希说，偿债的公共资源包括政府收入、政府的资产和地方政府的资源性资产，如土地、矿产等。只有当这些资源不足以去偿还现有债务，也就是地方政府资产净值为负数，才意味着产生了债务危机。

　　机构投资者普遍对于地方债基本风险的判断是，由于地方政府贷款主体是以土地为抵押的，未来土地的价值便是核心。如果未来土地价值出现波动，比如说持续五年的下降，一些投融资杠杆率很高的省份，就可能会出严重的问题。反过来将带动整个金融体系陷入危机。

　　而由于地方债促使投资规模扩大，提升货币流动性而引起通货膨胀；地方政府债券会从其他证券市场吸引资金，直接导致这些证券市场的价格波动；加剧地区间不平衡、不利于产业结构调整、对于地方政府信任危机而产生的社会风险，都是地方债可能带来的潜在风险。

　　2010年12月和2011年1月，潍坊市与广州市的投资公司，分别被联合资信评估有限公司列入“信用评级观察名单”，风险的苗头已经渐现。

　　“在中国经济继续高速增长的背景下，地方债务不会有很大的风险，但是当中国经济速度放缓了，风险一定会显露。”中国社科院副院长李扬(专栏)说。

　　解决之道

　　摸查地方融资平台真实信息一个重要目的，显然是要防范和化解债务风险。在解决地方债潜在风险上，公认为可行的一种方式是建立健全地方政府投融资平台风险控制机制，从平台内外两个面建立风险控制机制着手。这一点在2010年财政部的预算报告中也明确写出。

　　“首先要从宏观上，有一个举债的规模，经过专家测算，知道你这个地区能够举多少债才不出现风险。而且要经过人大常委会的立法。”广西财政厅长苏道俨在接受《财经国家周刊记者》记者采访时解释“如何建立规范的地方政府举债融资机制”，“以广西为例，各级财政每年都会建立偿债资金，并将其安排在本级预算中。借贷款直接从偿债资金里面还钱。”

　　分析人士认为，对于规范地方政府负债行为的合理之道，是应赋予地方政府公债权。其前提便是《预算法》的修订。记者从知情人士处获悉，一直迟迟未出炉的《预算法》修订案草案，将会在本月下旬举行的人大常委会上审议。

　　在2010年8月记者拿到的《预算法》征求意见稿中，对于地方性债务的表述为“根据法律规定或者经国务院同意，省、自治区、直辖市政府可以举借一定额度用于特定支出的国内债务，列入本级预算，报本级人民代表大会批准。举借的债务应当有稳定的偿还债务资金来源。”如果该条款被审议通过，这将是第一次从法律层面赋予省级地方政府有限的举债权。

　　财政部财政科学研究所所长贾康(微博 专栏)认为，中国应加快地方阳光融资体系构建。他指出，现在地方政府的“土地财政”就是因为缺乏财政收入支柱，也没有一个可以从前门走通的融资制度框架。所以除了变相搞融资平台和隐性负债之外，不得已依赖于土地一级市场批租。而这又激发领导人短期行为，尽量一次性把钱拿足，在自己任期内形成政绩，这种与市场经济相抵触的激励机制要靠以后的制度建设去克服。