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房产税试点 游走于法律边缘

http://www.sina.com.cn  2011年01月31日 18:49  财新网

  对个人房产征税,在现行法律框架中找不到依据,惟一理由是改革属“试点”;相对于征税手段,纳税人的权利不应再被漠视 

  【财新网】(记者 王长勇)房产税落地重庆和上海,从公布到施行仅四个小时。还没想明白政策具体内容,两地部分居民就要为拥有和购买住房纳税。

  对居民个人财产征税,而纳税人没有丝毫参与,施行前未公开听取公众意见。中国财产税制度起步,其方式和过程世界仅有。

  一些观察人士认为,“这不合法!”

  的确,重庆、上海两地政府决定对居民住房征税,并没有从“税收法定”的轨道上起步。

  法律的逻辑

  2000年7月起施行的《中华人民共和国立法法》(下称《立法法》),第八条明列了九类事项只能制定法律。其中包括,对非国有财产的征收;基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。

  按此规定,居民个人住房既是“非国有财产”,对其征税又属“税收的基本制度”,因此,对个人住房征税受《立法法》“只能制定法律”中的两项约束。

  《立法法》明列限定事项,也是借鉴古今中外对财产征税之训诫,对私人财产征税必须慎行。这是《立法法》的基本精神。

  但是,《立法法》第九条又规定,“第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。”

  这一授权,让《立法法》“只能制定法律”的条款大打折扣。但这也是面对中国税收立法的现实,为税收立法做了过渡性安排。在《立法法》中,“尚未制定法律”的事项,税收占了很大数量。

  在2000年《立法法》出台时,经过全国人大立法的税收法律,只有两个税种,即个人所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法。时至今日,中国现行的19个税种,通过全国人大立法的,也仅有个人所得税法和企业所得税法两部。

  虽然个人所得税法、企业所得税法由全国人大制定,但两部法律的条文多为粗线条的原则规定,实质内容依然授权给国务院制定实施条例,许多核心内容甚至在国务院部门制定的规章中体现。

  其他17个税种的征税依据,是国务院以及国务院部门制定的条例或暂行条例。这样的格局,源于1985年全国人大授权国务院,在经济体制改革和对外开放方面,可以制定暂行的规定或者条例。2000年通过的《立法法》中的立法授权,实质是1985年授权立法的延续。

  房产税暂行条例由国务院于1986年颁布施行,规定“个人所有非营业用的房产免纳房产税”。

  重庆、上海本月28日起对部分个人住房征收房产税试点,改革的核心是将房产税征税范围扩大到个人所有非营业用房产。显然,这一改革需要国务院修改房产税暂行条例。但是,重庆、上海出台对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法前,国务院并没有修改房产税暂行条例。

  而且,《立法法》明确规定,被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。这就是说,国务院不能把全国人大授予的税收立法权再转授给地方政府。

  因此,重庆和上海市政府制定的房产税改革试点办法,在现行法律框架中找不到依据。两市的改革试点,是国务院通过常务会议作出决定,即“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点,具体征收办法由试点省(自治区、直辖市)人民政府从实际出发制定”。

  重庆、上海的改革试点办法在财政部备案。这向公众传递出信息:地方政府制定的试点方案是否可行,中央政府不作评判。

  这样,重庆、上海对个人住房征收房产税,“改革试点”就成为惟一的理由。因为没有现成的、完善的改革方案,允许部分城市先行试点,为正式制定法律和整体改革探索经验。

  改革的边界

  没有立法机关的法律授权,也没有中央政府的行政约束,房产税改革试点是否就可以天马行空?随着重庆和上海政府的方案出台,这一由行政主导的改革探索,纳税人权利被忽略的迹象日益明显,以改革试点名义打开的“绿灯”也被滥用。

  就在重庆和上海试点方案出台前一个月,财政部、国家税务总局用异常隐蔽的方式,在一份名为《关于安置残疾人就业单位城镇土地使用税等政策的通知》中规定,对按照房产原值计税的房产,均应包含地价。两部门的这一规定,实质是把房产税变成了房地产税。

  房产税暂行条例由财政部负责解释,但解释权不等于修改权。财政部和国家税务总局的想法,是未来对居民个人住房征税时,将房产和土地合并考虑。现行房产税暂行条例中,房产税按房产原值征收,没有明确包括地价。

  因此,抢在地方的改革试点方案出台前,两部门的通知以变相解释的方式,大规模扩大了房产税的税基。更为荒唐的是,如此重大的修改,在两部门通知中,竟只字未提“房产税”这一被修改的主体,而是将新规“塞进”一个安置残疾人就业税收优惠的文件中。

  推进已有七年的房产税改革,无论地方政府,还是国务院相关部门,费尽心机悄悄进行,只为减弱社会公众的注意。

  房产税改革的核心内容,一是将居民个人自住房纳入征税范围,二是按评估值征税,三是整合相关房地产税费。但目前令人担忧的是,重庆、上海的改革方案,在彻底颠覆现行房产税暂行条例的同时,一些改革举措也突破了税收征管法等其他法律的边界。

  重庆方案规定,纳税人在规定期限内不缴或者少缴应纳的税款,由税务机关责令限期缴纳,逾期仍未缴纳的,税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构,从其存款中扣缴税款、滞纳金及罚款。

  以上内容参照了税收征管法的有关规定,但是,删去了税收征管法中采取以上措施的前提和限定条件。按税收征管法,采取上述“扣缴”措施,须“经县以上税务局(分局)局长批准。”

  而税收征管法另一更重要前提是,从纳税人银行账户扣缴逾期税款的方式,只针对从事生产、经营的纳税人。比如,对个人所得税的征收管理,就没有规定可采取“扣缴”纳税人银行存款的方式。

  税收征管法是全国人大通过的法律,国务院常务会议同意地方房产税改革试点,采取备案而非审批的方式,给了地方政府极大的空间探索改革方案。但是,国务院常务会议同意的边界,并不能扩及其他领域,更不能借此突破全国人大通过法律的边界。

  重庆的房产税改革试点方案,将从银行账户“扣缴”税款这种异常特殊的征收方式,随意扩展到对居民个人房产税的征收,且不说改革超出了边界,政府更要自问,征税手段如此严苛,对问责政府花钱,是否也应赋予纳税人同等的权利?

  中国的房产税改革进程,已从政府单方操作阶段,进入政府和纳税人互动推动改革的阶段。纳税人的权利不应再被漠视,没有纳税人的遵从,改革将难达成功彼岸。■

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