谢雪琳

　　2010年，户籍改革显然是一个热门话题。

　　从中央到地方，都在进行各式各样的探索，试图推动中国长期形成的城乡二元户籍制度，解决以农民工为主体的流动人口户籍与福利难题。

　　国务院发展研究中心出台报告，推出渐进式、阶梯式改革方案；广东、重庆都拿出了户改行动，大规模地将农民工户口转变为城市户口。

　　伴随改革而来的，是质疑与争议。

　　农民工们的选择

　　来自四川绵阳的老杨，在北京打工二十多年，他自诩是个“老北京”了。尽管在京时间如此之长，自称属于“弱势群体”的他，并无可能得到一个北京户口。

　　每年他依然需要办理暂住证，好在近年来办证成本逐步降低，去年是5块钱，今年则不需要花钱了。“上世纪90年代初，办一个暂住证还得要三四百块钱呢。”

　　有了暂住证，他才能和所在公司签合同，公司才可能会提供意外保险、养老保险。“也是这几年国家说要保护农民工权益，才开始签合同、办保险，养老保险也是今年才有的，2005年以前哪里有哦。”他听说，养老保险以后还可以跨省转移，回老家就可以把养老保险一起转回去。

　　他和妻子在北京打工，人均工资2000多，花400多元租了一个平房。他说，认识的大部分农民工，都租住这样的平房。

　　“五环外的便宜点，只要200多元一个月，城中心的要800多元。”对于经适房、廉租房，他摇头说，“那要有北京户口才行，哪里轮得到我们这些外地人哦。”

　　老杨是中国几亿农民工的一个缩影。他们因家乡贫穷，来到东部沿海大城市打工。据国家统计局数字，2009年全国农民工数量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人。

　　身处底层的老杨们或许并不了解发生在政策层面的改革与争议。事实上，在距离他们遥远的决策层，一年来从未停止过关乎他们切身利益的政策调整。

　　今年6月，受国家发改委社会司委托，国务院发展研究中心社会部完成了“主体功能区人口管理政策研究”，提出了户籍改革新思路。该报告认为，户籍改革应该遵循权利和义务对等的原则，使原来的“高门槛、一次性”，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。

　　除了中央政策层面的调研外，地方省份的户籍改革更是直接付诸行动。今年4月43名“优秀农民工”通过公示获得上海户籍，在广东的农民工原则上积满60分便可申请入户城镇，重庆市则启动未来十年内让千万农民进城的计划。

　　原本遥不可及的梦似乎触手可及，但老杨却开始考虑回老家的问题。他说，孩子今年考上成都的大学，过几年就可以自立，不再需要他们供养。本来也没想过久留北京，“老家有150平方米的大房子，干吗要住在只有老家牛圈大小的房子里呢？”

　　改革通往何方？

　　农民进城务工已有近30年的时间了，从1984年第一次出现“农民工”这个词至今，也有25年的时间了。农民工为中国经济社会发展作出了巨大贡献，但要变成为市民，仍是阻碍重重。

　　外来农民工数量巨大的广东省，2010年6月出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，通过设置积分指标体系，对农民工入户城镇的条件进行指标量化，当指标累计积分达到规定分值时，农民工即可申请入户城镇。

　　但其针对本省籍农民、以学历为分值大头、要求放弃土地换来城镇户口的方式，饱受农民及学者质疑。中国人民大学教授郑凤田撰文直指其忽视了2000多万外省籍民工，且过分重视学历职称，让能受益的农民工范围大大缩小。

　　重庆市千万农民进城计划的争议焦点在于对转户农民土地的要求。重庆市规定，农民在转户时，可在三到五年内放弃土地。11月3日，重庆市市长黄奇帆在新闻发布会上，否认改革的目的是换取农民的土地，并详解了农民退地的方式。

　　不管争议如何，各地户籍改革刚刚开始，改革效果有待观察。

　　长期关注户籍改革的中国人民大学经济学院教授陶然对《第一财经日报》记者表示，从全局来看，重庆的户籍改革对全国借鉴意义有限。

　　他说：“第一，重庆不是沿海城市，外来打工的人不多，而我们现在解决的是跨省的，尤其是沿海省份怎么解决内陆人口户籍的问题，第二，重庆户改中大规模提供保障性住房不是一个可持续的方式，政府没有能力管理好保障性住房。第三，地方政府参与指标拍卖分成的话，这事还真得考虑能不能保证自愿。”

　　对于户籍改革的方向与路径，陶然有自己的看法，“我一直强调户籍和土地要联动改革。”他认为，现在城市户口的内涵主要局限于三个方面：城市低保、子女在城市公立学校的平等就学权以及城市的保障性住房。而其中又以保障性住房为户籍改革的关键与难点。

　　但他所设想的改革前景，在现实中并非没有障碍。当前政府的土地财政模式便是障碍之一，而既有的制度约束也是障碍，“土地管理法是不允许农村建设用地随便入市的”。

　　还有利益集团的障碍，“既有的模式下，他能够获益。”陶然认为，改成规范的物业税、增值税后，可能会对利益集团造成负面影响。

　　“不少农民工已经在城里了，你要不要人家待下去？”陶然说，户籍改革中央一定要有统一的方案，因为它涉及的是跨区域的流动，中央不能只提建议，而是要制定一些底线，比如不能制定过高的落户条件。